N^� 2865

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ASSEMBL�E NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZI�ME L�GISLATURE

Enregistr� � la Pr�sidence de l'Assembl�e nationale le 14 octobre 2010

AVIS

pr�sent�

AU NOM DE LA COMMISSION DU D�VELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AM�NAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n� 2824),

TOME II
�COLOGIE, D�VELOPPEMENT ET AM�NAGEMENT DURABLES

POLITIQUES DE D�VELOPPEMENT DURABLE

PAR M. Philippe PLISSON,

D�put�.

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Voir les num�ros : 2857 (annexe 13) et 2861 (tome 5)

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

a) Le d�veloppement durable et le Grenelle II de l’environnement, une nouvelle occasion rat�e – L’exemple criant de l’�olien 8

b) Un contexte international durablement marqu� par l’�chec de la conf�rence de Copenhague qui aurait appel� une tout autre politique 11

c) Le projet de loi de finances pour 2011 : une traduction budg�taire manquant de volontarisme et de clart� 12

d) Malgr� l’importance strat�gique des programmes � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113) et � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer ï¿½ (n� 217) au sein de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½ 15

I.— LE PROGRAMME � URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSIT� ï¿½ (N� 113) 20

A.— UN PROGRAMME AU P�RIM�TRE MOUVANT ET SOUFFRANT DE MULTIPLES HANDICAPS 20

a) Rappel : un programme au p�rim�tre mouvant 20

b) et qui souffre de multiples handicaps 22

1. Urbanisme, am�nagement et sites, planification (action n� 1) 25

2. Appui technique (action n� 2) 29

a) Assurer aux usagers et aux collectivit�s locales un service de qualit� dans la d�livrance des autorisations d’urbanisme (objectif n� 2) 30

b) Apporter aux usagers et aux collectivit�s une assistance pour leur permettre d’exercer leurs comp�tences en privil�giant l’assistance � ma�trise d’ouvrage et l’aide aux petites communes (objectif n� 4) 31

3. Gestion des milieux et biodiversit� (action n� 7) 35

a) Assurer la gestion int�gr�e de la ressource en eau (objectif n� 3) 35

b) Am�liorer l’efficacit� biologique et l’efficience du r�seau des espaces prot�g�s au titre de la nature et des paysages (objectif n� 5) 37

c) Inciter par le biais d’actions partenariales � la conservation des espaces naturels et des esp�ces animales et v�g�tales menac�s (objectif n� 6) 39

B.— LA TRADUCTION BUDG�TAIRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT : UN COUP D’ARR�T CONSTITUANT UN TR�S MAUVAIS SIGNAL 42

1. Le financement du Grenelle de l’environnement 42

2. L’�volution des d�penses de fonctionnement et d’investissement 43

a) Les d�penses de fonctionnement 43

b) Les d�penses d’investissement 44

II.— LE PROGRAMME � CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’�COLOGIE, DE L’�NERGIE, DU D�VELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER (CPPEEDDM) ï¿½ (N� 217) 47

A.— LA CONTINUELLE R�ORGANISATION DU MINIST�RE DE L’�COLOGIE, DE L’�NERGIE, DU D�VELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES N�GOCIATIONS SUR LE CLIMAT 48

a) La r�organisation des services de l’administration centrale 48

b) La r�organisation corollaire des services d�concentr�s 49

B.— UN PROGRAMME QUI P�TIT D’UNE NOUVELLE MODIFICATION DE P�RIM�TRE 53

C.— UN PROGRAMME DONT LES ACTIONS RESTENT PL�THORIQUES ET PEU LISIBLES 55

1. Strat�gie, �tudes et expertise en mati�re de d�veloppement durable (action n� 1) 55

a) Contenu 55

b) Perspectives du CGDD pour 2011 (en millions d’euros) 56

c) Le r�seau des organismes scientifiques et technologiques, dont le CGDD d�finit les orientations 60

2. Fonction juridique (action n� 2) 63

a) Contenu 63

b) Dotations budg�taires et objectifs 64

3. Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement (action n� 3) 64

a)Contenu 64

b) Dotations budg�taires et objectifs 65

4. ï¿½ Politique et gestion des syst�mes d’information et des r�seaux informatiques ï¿½ (action n� 4) 67

a) Contenu 67

b) Dotations budg�taires et objectifs 68

5. Politique des ressources humaines et formation (action n� 5) 69

a) Contenu 69

b) Dotations budg�taires et objectifs 70

6. Action europ�enne et internationale (action n� 6) 74

a) Contenu 74

b) Dotations budg�taires et objectifs 74

7. Personnels relevant de la gestion du MEEDDM (actions n� 7 � 24) 75

a) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer ï¿½ (action n� 7) 76

b) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Infrastructures et services de transport ï¿½ (action n� 8) 77

c) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � S�curit� et circulation routi�res ï¿½ (action n� 9) 78

d) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � ï¿½ S�curit� et affaires maritimes ï¿½ (action n� 11) 78

e) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Urbanismes, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (action n� 13) 79

f) Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique (action n� 14) 79

g) Personnels œuvrant pour les politiques de � D�veloppement et d’am�lioration de l’offre de logement ï¿½ (action n� 15) 80

h) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Pr�vention des risques ï¿½ (action n� 16) 80

i) Personnels relevant de programmes d’autres minist�res (action n� 18) 80

j) Personnels transf�r�s aux collectivit�s territoriales (action n� 22) 81

k) Personnels œuvrant pour les politiques des programmes � mines et apr�s-mines ï¿½ (action n� 23) 82

l) Personnels œuvrant dans le domaine des transports a�riens (action n� 24) 82

8. Commission nationale du d�bat public (action n� 25) 83

9. Autorit� de contr�le des nuisances sonores a�roportuaires (action n� 26) 84

CONCLUSION 87

EXAMEN EN COMMISSION 89

PERSONNALIT�S AUDITIONN�ES 91

MESDAMES, MESSIEURS,

Pour la quatri�me ann�e cons�cutive m’a �t� confi�e la responsabilit� d’analyser, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, une partie des cr�dits du minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM). Cette mission s’exerce cette ann�e dans un contexte un peu particulier dans la mesure o�, r�pondant � l’appel lanc� par l’Organisation des Nations Unies qui a d�cr�t� 2010 � ann�e internationale de la biodiversit� ï¿½, la France a souhait� mettre l’accent sur ce th�me et sensibiliser nos concitoyens � l’importance et aux enjeux de la pr�servation de la diversit� du vivant. Le MEEDDM a de ce fait �t� au centre des actions relatives � la biodiversit�, qu’il s’agisse de grandes r�flexions programmatiques � moyen et long termes, avec le bilan de la strat�gie nationale pour la biodiversit� (SNB) de 1994 � 2010, la nouvelle SNB 2010-2013, ou de la d�finition d’une meilleure ad�quation des moyens d�di�s � la protection de la nature, aux objectifs, avec la r�flexion autour de la cr�ation d’un nouvel op�rateur de type agence de la nature.

Cette responsabilit�, � laquelle je confirme mon attachement, discussion budg�taire apr�s discussion budg�taire, m’a pour la deuxi�me ann�e cons�cutive �t� confi�e par la commission du d�veloppement durable et de l’am�nagement du territoire, depuis sa cr�ation le 1^er juillet 2009 en application des nouvelles dispositions constitutionnelles issues de la loi constitutionnelle n� 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e R�publique. Rappelons-le, ces dispositions, pr�cis�es par la r�solution modifiant le R�glement de l'Assembl�e nationale, adopt�e le 27 mai 2009, a modifi� le nombre de commissions permanentes pour les porter de six � huit, a permis � l’Assembl�e nationale de se doter, en m�me temps que d’une nouvelle commission des affaires culturelles et de l’�ducation, d’une nouvelle commission permanente dont les travaux seront centr�s sur les questions de d�veloppement durable et d’am�nagement du territoire. Apr�s plus de seize mois d’existence et de travaux l�gislatifs, Votre Rapporteur ne peut voir l� qu’un sujet de satisfaction, d’autant que les comp�tences de cette commission, pr�cis�es par l’article 17 de notre R�glement, sont particuli�rement larges : am�nagement du territoire ; construction ; transports ; �quipement, infrastructures, travaux publics ; environnement ; chasse. Il ne peut que regretter, cependant, que l'�nergie et l'agriculture soient exclues de son champ de comp�tences et fassent partie de celles d�volues � la commission des affaires �conomiques, contribuant ainsi, sur ces sujets, � scinder de mani�re artificielle les travaux des d�put�s s’y int�ressant, et � ne pas am�liorer leur lisibilit� pour nos concitoyens.

Votre Rapporteur ne peut n�anmoins que se f�liciter du fait qu’une commission permanente soit – enfin – d�di�e � ces deux th�mes centraux de l’action publique que sont le d�veloppement durable et l’am�nagement du territoire, dont la vocation est d’irriguer l’ensemble des champs de l’action publique et d’en devenir progressivement mais rapidement, compte tenu des enjeux pour les g�n�rations futures, le centre de gravit�. Il persiste cependant � croire que, pour l’efficacit� du travail parlementaire dans ces deux domaines, il e�t mieux valu que le S�nat proc�d�t de la m�me fa�on en cr�ant une commission homologue. La mutation de l’ex-commission des affaires �conomiques en commission de l'�conomie, du d�veloppement durable et de l'am�nagement du territoire – dont le champ de comp�tences extr�mement large recouvre l'activit� des d�partements minist�riels � vocation �conomique : industrie, transports, agriculture, commerce et artisanat, environnement, logement, postes et t�l�communications, am�nagement du territoire – n’a en effet pas permis, au sein de la chambre haute, une v�ritable sp�cialisation de ses membres dans les questions environnementales. Cette carence a �t� criante au moment de l’examen au fond de projets de loi lourds dans le domaine environnemental, et en premier lieu du projet qui a donn� naissance � la loi n� 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

a) Le d�veloppement durable et le Grenelle II de l’environnement, une nouvelle occasion rat�e – L’exemple criant de l’�olien

Dans son pr�c�dent avis budg�taire lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010, votre Rapporteur – qui avait en son temps salu� les � grands espoirs ï¿½ dont �tait porteur le Grenelle � I ï¿½ de l’environnement, devenu la loi n� 2009-967 du 3 ao�t 2009 de programmation relative � la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, adopt� � la quasi-unanimit� le 28 octobre 2008 en premi�re lecture � l’Assembl�e nationale – avait mis en exergue le d�calage entre les attentes suscit�es par le � Grenelle I ï¿½ et le contenu concret du � Grenelle II ï¿½, devenu la loi n� 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. Force est de constater que ce texte est bien en retrait par rapport aux intentions initiales du Gouvernement : son contenu reste plus que jamais en de�� des mesures �nergiques, novatrices et pragmatiques qu’appellent la situation �cologique de la plan�te et l’urgence de trouver de nouveaux rem�des � ses maux n�s d’un mod�le de croissance objectivement � bout de souffle.

� cet �gard, les dispositions du � Grenelle II ï¿½ sur l’�nergie �olienne, tout comme les conditions dans lesquelles elles ont �t� �labor�es, sont r�v�latrices de cet �cart entre les ambitions et les r�sultats. Les commissions des affaires �conomiques et du d�veloppement durable et de l’am�nagement du territoire avaient cr��, le 7 octobre 2009, une mission d’information sur ce sujet, dont le rapport de M. Franck Reynier a �t� examin� au cours de leur r�union du 30 mars 2010. Comme je l’ai expliqu� au cours de cette r�union, ma participation � cette mission s'inscrivait dans le cadre de l'examen de l’ensemble des dispositions du � Grenelle II ï¿½, je souhaitais participer � la d�finition consensuelle d’un cadre l�gislatif et r�glementaire pr�cis, durable et conforme au respect des engagements europ�ens de la France. Les objectifs de la mission, d�finis au cours de sa premi�re r�union, visaient � �tablir un �tat des lieux des activit�s �oliennes, �tudier leurs perspectives de d�veloppement et engager une analyse des conditions de leur acceptation par la population.

Apr�s six mois de travail, les auditions auxquelles nous avons proc�d� nous avaient laiss� esp�rer la possibilit� de trouver une synth�se pour consid�rer que le vent, comme le soleil, �tait une v�ritable �nergie renouvelable ayant sa place dans le bouquet �nerg�tique. Malheureusement, nous n’avons plus que constater que tous les objectifs de la mission n’ont pas �t�, loin s’en faut, remplis. Si l'�tat des lieux a bien �t� r�alis�, les perspectives de d�veloppement de la fili�re n'apparaissent nulle part. En outre, la mission n’a analys� les conditions de leur acceptation par la population qu’en se limitant aux citations des opposants � l'�olien qui ont �t� auditionn�s. Il en est r�sult� un rapport d�s�quilibr� et lacunaire, r�dig� � charge, qui au sens de votre Rapporteur �quivaut � � signer l’arr�t de mort ï¿½ de l’�olien en France.

En effet, les principales propositions de la mission (cr�ation de sch�mas r�gionaux, fixation d’un seuil de production et d’un nombre minimal de m�ts pour les unit�s de production au sein des zones de d�veloppement de l’�olien – ZDE –, instauration d’une distance minimale de 500 m�tres entre les parcs �oliens et les habitations ou les locaux d’activit� pr�existants, application du r�gime des installations class�es pour la protection de l’environnement (ICPE), obligation pour les op�rateurs de constituer des provisions en vue du d�mant�lement des installations en fin de vie), qui ont globalement �t� ins�r�es dans le dispositif de la loi, ob�rent fortement les capacit�s de d�veloppement de cette �nergie renouvelable. Cela est d’autant plus pr�judiciable � l’�volution du � mix �nerg�tique ï¿½ de la France que celle-ci a besoin d’un d�veloppement important de l’�nergie �olienne, sur terre et sur mer, pour pouvoir remplir, � l’horizon de 2020, les objectifs dits � trois fois vingt ï¿½, et en particulier celui visant � ce que 20 % de sa consommation �nerg�tique finale au moins soit issue de sources renouvelables. Pour l’ensemble de ces raisons, j’ai d�missionn� de ma fonction de rapporteur de la mission d’information afin de ne pas cautionner une orientation si d�favorable � l’avenir de notre politique �nerg�tique.

Cette orientation, grav�e dans le marbre l�gislatif de la loi n� 2010-788 du 12 juillet 2010, c’est-�-dire dans le � Grenelle II ï¿½, marque un coup d’arr�t d�cisif au d�veloppement de l’�olien terrestre en France, rendant la r�alisation de projets d�j� en cours difficile, voire impossible. Or, dans le m�me temps, le ministre d’�tat, M. Jean-Louis Borloo, adressait, le 7 juin 2010, une circulaire � tr�s signal�e ï¿½, leur rappelant l’objectif fix� par le � Grenelle I ï¿½ de 19 000 m�gawatts d’�nergie �olienne en 2020, objectif confirm� par la programmation pluriannuelle des investissements de production d’�lectricit� (PPI), et celui du � Grenelle II ï¿½ d’installation de 500 �oliennes par an. Il faisait part du � soutien d�termin� et sans ambigu�t� du Gouvernement � l’�nergie �olienne, qui constitue une des �nergies renouvelables les plus comp�titives, avec des prix proches de ceux du march� de l’�lectricit� ï¿½. Il ajoutait que � la mise en place du nouveau cadre de d�veloppement de l’�nergie �olienne ne doit en aucun cas conduire � un ralentissement de ce d�veloppement ï¿½. Comment ne pas voir l� une contradiction flagrante entre un dispositif l�gislatif de nature � freiner durablement l’essor de l’�nergie �olienne en France, et un Gouvernement qui enjoint ses repr�sentants dans les r�gions � de veiller � ce que l’instruction des projets de zone de d�veloppement de l’�olien (ZDE) et de projets de parcs �oliens se poursuive avec la plus grande diligence ï¿½ ? Le Gouvernement s’est plac� d�lib�r�ment dans la position de l’automobiliste appuyant simultan�ment sur le frein et l’acc�l�rateur, brouillant son message aupr�s de l’opinion publique comme des industriels et ob�rant durablement les perspectives de d�veloppement sur le terrain d’une des principales �nergies renouvelables, pla�ant ainsi la France parmi les �tat membres de l’Union europ�enne les moins avanc�s dans ce domaine strat�gique pour notre avenir �nerg�tique.

Au-del� de cette volont� manifeste de mettre un terme au d�veloppement de l’exploitation d’une des principales sources d’�nergie renouvelable, dans laquelle la France a pris un retard consid�rable par rapport � ses principaux partenaires europ�ens, votre Rapporteur ne peut que souligner les d�fauts formels du texte final : de 140 pages pour 104 articles initialement, pass� � 174 pages pour 187 articles dans le texte adopt� par le S�nat, le texte d�finitif adopt� par l’Assembl�e nationale le 29 juin 2010 ne comptait pas moins de 307 pages et 257 articles. Le r�sultat est une loi peu lisible pour nos concitoyens, un � monstre ï¿½ l�gislatif � la r�daction technocratique et manquant de clart� dans une mati�re qui en demande tant. Par ailleurs, cette loi heurte de fa�on incontestable le principe de valeur constitutionnelle d’accessibilit� et d’intelligibilit� de la loi, que le Conseil constitutionnel a d�gag� dans sa d�cision du 16 d�cembre 1999, et rappel� ensuite comme une constante de sa jurisprudence, notamment dans sa d�cision du 27 juillet 2006.

Or le contexte international aurait d� dicter � la France une tout autre attitude.

b) Un contexte international durablement marqu� par l’�chec de la conf�rence de Copenhague qui aurait appel� une tout autre politique

En effet, l’�tat des n�gociations internationales sur le climat a �t� profond�ment marqu� par l’�chec de la conf�rence de Copenhague en d�cembre 2009, qui avait pourtant suscit� de nombreux espoirs. La perspective de voir le protocole de Kyoto, entr� en vigueur le 16 f�vrier 2005 et visant une r�duction totale d’�missions de gaz � effet de serre d’au moins 5 % par rapport aux niveaux de 1990 durant la p�riode d’engagement (2008-2012), venir � �ch�ance – en 2013 – sans que puisse �tre sign� un autre trait� international ouvrant clairement une nouvelle �re de r�duction globale et durable des gaz � effet de serre (GES), y compris dans les pays en voie de d�veloppement, n’est malheureusement plus totalement irr�aliste. Il ne semble pas en effet que les conditions soient r�unies pour que la 16^�me Conf�rence des Parties (COP 16) sur le climat, qui aura lieu au Mexique � Cancun � la fin du 29 novembre au 10 d�cembre 2010, d�bouche sur un accord plus contraignant qu’� Copenhague, engageant enfin les �tats sur la voie d’une r�duction volontariste de leur �mission de gaz � effet de serre (GES), sur la base d’objectifs chiffr�s adopt�s en lieu et place de ceux de Kyoto. Les r�sultats de la r�union de Tianjin, qui s’est d�roul�e du 4 au 9 octobre, sont d�cevants car elle n’a malheureusement pas permis au groupe de travail ad hoc mis en place par les �tats signataires de jeter les bases d’une r�vision de l’annexe I du protocole de Kyoto, qui aurait pu ensuite se concr�tiser � Cancun.

Il semble que la perception de l’urgence climatique se soit estomp�e depuis la pr�c�dente discussion budg�taire, ce que votre Rapporteur ne peut que d�plorer. Il para�t � cet �gard symptomatique que l’ambassadeur pr�c�demment charg� des n�gociations sur le climat, M. Brice Lalonde, soit d�sormais en charge de la pr�paration du Sommet de la Terre qui doit avoir lieu en 2012 au Br�sil � Rio de Janeiro, comme l’annon�ait la Secr�taire d’�tat � l’�cologie Mme Chantal Jouanno lors de son audition devant la commission du d�veloppement durable le 14 septembre 2010. Ce sommet, dit � Rio + 20 ï¿½, aura lieu vingt ans apr�s le sommet de Rio de 1992, qui, avec son Programme � Action 21 � a d�fini le d�veloppement �conomique, le d�veloppement social et la protection de l’environnement, comme les volets interd�pendants et compl�mentaires du d�veloppement durable, et dix ans apr�s le Sommet de Johannesburg et son plan de mise en œuvre. Ce nouveau sommet, qui n’aura lieu que dans deux ans, traitera principalement du cadre institutionnel pour le d�veloppement durable et de � l’�conomie verte dans le cadre du d�veloppement durable et de l’�limination de la pauvret� �. M�me si les th�mes choisis paraissent effectivement fondamentaux, on ne peut que noter la disparition pure et simple du th�me du r�chauffement climatique, dont l’une des principales vertus est de pousser les gouvernements � prendre des engagements pr�cis.

De plus, le contexte international dans lequel s’inscrit l’action de la France sera durablement influenc�, en 2011, par les r�sultats de la 10^e Conf�rence des Nations unies sur la biodiversit�, qui se r�unit du 18 au 29 octobre 2010 � Nagoya, au Japon. Cette Conf�rence a pour objet le suivi de la mise en oeuvre de la Convention sur la diversit� biologique, adopt�e en 1992, au Sommet de Rio, qui a �t� ratifi�e par 193 �tats. Ce texte est fondamental puisqu’il porte sur la conservation de la biodiversit�, l’utilisation durable des �l�ments qui la composent (mol�cules, esp�ces floristiques et faunistiques), et le partage des avantages d�coulant de l’exploitation de ses ressources g�n�tiques. Ce dernier point rev�t une particuli�re acuit� dans le r��quilibrage des rapports Nord-Sud, car il pourrait contribuer notamment � mettre un terme � la � biopiraterie ï¿½, qui permet par exemple � des laboratoires pharmaceutiques de commercialiser des plantes ancestrales sans partager les b�n�fices de ce commerce avec le pays d’origine. L'accord obtenu au Japon le 30 octobre 2010 est � cet �gard incontestablement un signe positif. Il d�cline en effet une s�rie d'objectifs pour la d�cennie � venir, avec, par exemple, 10 % d'aires prot�g�es sur les oc�ans (contre moins de 1 % aujourd'hui) et 17 % sur terre (contre 13 % aujourd'hui). Il cr�e aussi, � l'issue de huit ann�es de n�gociations, un cadre l�gal contraignant pour partager les b�n�fices (pharmacie, cosm�tique) tir�s des ressources g�n�tiques des pays du Sud, qui abritent l'essentiel des esp�ces de la plan�te.

L� encore, la France a une responsabilit� particuli�re, compte tenu notamment de l’importance de son espace maritime, dans la d�fense de la biodiversit� et la mise en place d’instruments internationaux efficaces permettant de la prot�ger. Son exemplarit� en mati�re de d�veloppement durable lui permettrait sans conteste d’�tre plus efficace dans la mise en place de tels outils.

c) Le projet de loi de finances pour 2011 : une traduction budg�taire manquant de volontarisme et de clart�

- Une baisse qui constitue un fort mauvais signal

Les cr�dits de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½ portent la marque de l’orientation majeure qui consiste � mettre en œuvre les deux � Grenelle ï¿½ de l’environnement, selon des modalit�s et dans des conditions objet du pr�sent avis. Or, globalement, les cr�dits de cette mission sont en baisse de 4 % en moyenne par rapport � 2010, soit 400 millions d’euros, cette baisse �tant de 5 % hors d�penses de pension, ce qui laisse mal augurer des cr�dits demand�s au titre des deux programmes 113 et 217.

Le pr�sent avis ne porte en effet que sur l’examen des cr�dits de ceux deux programmes parmi les dix que compte la mission, � savoir :

– le programme n� 113 � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½, cr�� par la loi n� 2008-1425 du 27 d�cembre 2008 de finances pour 2009,

– le programme n� 217 � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable, et de l’am�nagement du territoire ï¿½, cr�� par cette m�me loi.

En loi de finances pour 2010, ces deux programmes repr�sentaient 4,229 milliards d’euros en AE et 4,217 milliards d’euros en CP. En projet de loi de finances pour 2011, ces montants passent respectivement � 4,145 milliards d’euros et � 3,929 milliards d’euros pour le second, ce qui repr�sente une baisse de - 1,99 % pour les AE et de - 6,85 % pour les CP, comme le montre le tableau ci-dessous. Votre Rapporteur reviendra sur cette baisse, dont le moins qu’on puisse dire est qu’elle constitue un fort mauvais signal dans un exercice budg�taire qui devrait porter la marque de la mont�e en puissance des diff�rents dispositifs issus des deux � Grenelle ï¿½.

Source : Loi de finances pour 2010, projet de loi de finances pour 2011.

- et qui une fois de plus manque de clart�, en raison du nouveau changement de p�rim�tre du projet de loi de finances pour 2011

S’agissant du programme 217, le projet de loi de finances pour 2011 pr�sente un changement de p�rim�tre important, qui concerne les directions d�partementales interminist�rielles, qui regroupent dans le cadre du d�partement les ex-directions d�partementales de l’�quipement (DDE), les ex-directions de l’agriculture et de la for�t (DDAF), et, sur la fa�ade littorale, les directions de la mer et des affaires maritimes (DDMAM), sous l’appellation de directions d�partementales des territoires (DDT) ou directions d�partementales des territoires et de la mer (DDTM).

Auparavant int�gr�s au programme 217, les cr�dits de fonctionnement de ces directions d�partementales interminist�rielles ainsi que les cr�dits immobiliers des services d�concentr�s rel�vent d�sormais du nouveau programme interminist�riel �  Fonctionnement des directions d�partementales interminist�rielles ï¿½, dont le responsable est le Secr�taire g�n�ral du Gouvernement.

Les cr�dits demand�s pour ce nouveau programme (� n� 333 - Moyens mutualis�s des administrations d�concentr�es ï¿½), qui fait partie de la mission � Direction de l’action du Gouvernement ï¿½, sont les suivants, en millions d’euros :

Les nouvelles directions d�partementales ainsi cr��es ont n�anmoins un r�le pivot dans l’application des dispositifs issus des deux � Grenelle ï¿½ puisqu’elles sont � comp�tentes en mati�re de politiques d’am�nagement et de d�veloppement durables des territoires. Elles mettent notamment en œuvre, dans le d�partement, les politiques relatives au d�veloppement durable, � l’agriculture, � l’�quilibre des territoires, au logement et aux transports. Dans les d�partements du littoral, les directions d�partementales des territoires et de la mer sont charg�es en outre de mettre en œuvre la politique de la mer et du littoral, y compris pour ce qui concerne la p�che maritime et les cultures marines ï¿½.

Il est � craindre que ce nouveau changement de p�rim�tre, outre les implications fonctionnelles sur lesquelles votre Rapporteur reviendra plus en d�tail, ne soit pas op�r� exactement � cr�dits budg�taires constants et qu’il ait permis d’op�rer une baisse de l’ordre de 30 millions d’euros, qui gr�ve d’autant les possibilit�s d’action de ces nouveaux services d�concentr�s.

- Un rappel : les pr�c�dents changements de p�rim�tre

Ce changement de p�rim�tre, qui n’est pas n�gligeable, vient apr�s d’autres changements dans les pr�c�dents dispositifs budg�taires. Pour m�moire, les autres changements de p�rim�tre intervenus dans la nomenclature sont les suivants :

– le programme � M�t�orologie ï¿½ (n� 170 dans la nomenclature budg�taire 2010), qui faisait partie du p�rim�tre de l’avis que votre Rapporteur avait r�dig� dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, en a �t� exclu pour �tre int�gr�, au sein de la m�me mission, au programme � Protection de l’environnement et protection des risques ï¿½,

– l’int�gration � compter du 1^er janvier 2009 d’une fraction du programme � Transports a�riens ï¿½ ainsi que celui des effectifs et la masse salariale des agents œuvrant directement pour l’aviation civile sur le budget annexe � Contr�le et exploitation a�riens ï¿½ – pour un montant de cr�dits de 103 millions d’euros en loi de finances pour 2009 – se justifie pleinement dans la logique de sinc�rit� des comptes publics mais complique la t�che d’�valuation et d’expertise, nonobstant les contraintes de la r�gulation budg�taire.

Au-del� de ces fluctuations dans la nomenclature et dans l’ex�cution budg�taire qui rendent son analyse une fois de plus malais�e, une �tude d�taill�e des cr�dits des deux programmes � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113) et � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable, et de l’am�nagement du territoire ï¿½ (n� 217) fait appara�tre un d�calage durable et plus que pr�occupant, compte tenu de l’urgence �cologique et du contexte de crise �conomique latente que conna�t la France, entre d’une part les enjeux et les discours, et d’autre part entre la r�alit� des moyens budg�taires mis par l’�tat au service du d�veloppement durable.

d) Malgr� l’importance strat�gique des programmes � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113) et � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer ï¿½ (n� 217) au sein de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½

La mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½ rassemble une part importante des activit�s du minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat. Elle regroupe en effet la politique de d�veloppement durable, la politique nationale des transports, la pr�servation des ressources et milieux naturels et l’am�nagement concert� des espaces, la pr�vention des risques technologiques et des pollutions industrielles et la politique de l’�nergie et du climat.

L’ensemble des programmes de la mission sont recentr�s autour de l’objectif majeur qu’est la mise en œuvre des deux � Grenelle ï¿½ de l’environnement, qui correspond � 268 engagements initiaux et 800 actions budg�taires. Nouveaut� toutefois remarquable s’agissant du projet de loi de finances pour 2011 : ce cadre l�gislatif est compl�t� par les dispositions de la strat�gie nationale de d�veloppement durable (SNDD), adopt�e par le Comit� interminist�riel du d�veloppement durable qui s’est tenu le 27 juillet 2010 sous la pr�sidence de Jean-Louis Borloo, ministre d’�tat. Comme l’a indiqu� Mme Chantal Jouanno le 14 septembre 2010 lors de son audition par notre commission sur ce sujet, � son objectif est d’aller � vers une �conomie verte et �quitable �, (…) inscrite � l’article 1^er de la loi du 3 ao�t 2009, son enjeu est de faire du d�veloppement durable l’axe structurant de nos politiques. ï¿½ Cette ambition �tait �galement de d�passer le cadre de la loi qui lui a donn� naissance, puisque la Secr�taire d’�tat affirmait �galement que la SNDD � d�passe largement le cadre de la loi et fait le lien entre les questions environnementales et celles li�es � la connaissance, � l’emploi, � la pauvret�. ï¿½ Si votre Rapporteur ne peut que se r�jouir de la formalisation d’objectifs � moyen et long terme, comme ceux relatifs aux consommation et production durables – regroup�s au sein du � d�fi n� 1 ï¿½, il regrette que les ressources correspondantes ne se retrouvent pas directement dans le budget de l’�tat et donc dans la loi de finances. En effet, bon nombre des actions de mise en œuvre de la SNDD ont vocation � �tre financ�es par des moyens extra-budg�taires, au premier rang desquels le grand emprunt dont la Cour des comptes rappelait r�cemment qu’il constituait une des formes d’extra-budg�tarisation pr�judiciable au contr�le des finances publiques.

Or, comme le rappelait M. Didier Migaud, Premier pr�sident de la Cour des comptes, lors de son audition par la commission des finances le 6 octobre 2010, � (…) le d�faut majeur des interventions extrabudg�taires de l'�tat est de d�roger aux grands principes du droit budg�taire, notamment ceux de l'annualit�, de l'unit� et de l'universalit�. Certes, la mise en place de ces dispositifs r�sulte, en r�gle g�n�rale, de d�cisions soumises � l'approbation du Parlement. Cependant, une fois approuv�es, ces interventions permettent de s'affranchir en partie de toute autorisation parlementaire. Leur multiplication prive le Parlement de l'exercice de ses missions de contr�le sur des dispositifs qui s'accompagnent bien souvent de la cr�ation de nouvelles structures de gestion et qui �chappent aux dispositifs de performance instaur�s par la loi organique. La transparence de l'action publique en est forc�ment affect�e. ï¿½

Fonctionnellement, m�me s’il ne pilote ni le programme 217 ni le 113, la mise en œuvre de la politique du d�veloppement durable est de la responsabilit� du commissariat g�n�ral au d�veloppement durable, qui est dirig� par le commissaire g�n�ral au d�veloppement durable que votre Rapporteur a auditionn� dans le cadre de la pr�paration de son rapport. Le commissariat a une responsabilit� horizontale d’une importance particuli�re, renforc� par celle de la d�finition et la mise en œuvre de la � strat�gie nationale de d�veloppement durable ï¿½ (SND) 2010-2013.

S’agissant de la traduction budg�taire dudit objectif, les deux programmes � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113) et � conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer ï¿½ (CPPEEDM, n� 217) repr�sentaient 4,148 milliards d’euros en AE et 4,135 milliards d’euros en CP dans la loi de finances pour 2009, soit 40,48 % des AE et 41,07 % des CP de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½. En loi de finances initiale pour 2010, ces montants �taient de 4,082 milliards d’euros en AE – soit 39,84 % des AE de la mission – et 4,075 milliards d’euros en CP – soit 39,97 % des CP de la mission. Cette d�croissance �tait de 0,64 % pour les AE et de 1,1 % pour les CP.

Les cr�dits demand�s au titre du projet de loi de finances pour 2011 sont les suivants, pour les deux programmes n� 113 et 217 : 4,145 milliards d’euros en AE, soit une variation n�gative de 1,99 % par rapport � la dotation pour 2009, ce qui repr�sente 41,29 % des AE de la mission, et 3,929 milliards d’euros en CP, soit 41,21 % des CP de la mission, ce qui repr�sente une baisse de 6,85 % par rapport � 2010.

Cette �volution contrast�e entre des cr�dits en baisse mais une part relative plus importante des cr�dits des deux programmes dans ceux de la mission est d�taill�e dans le tableau ci-apr�s, qui situe l’�volution des dotations des deux programmes dans celle de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½, telle qu’elle ressort du projet annuel de performance annex� au projet de loi de finances pour 2011. Votre Rapporteur tient � signaler, ainsi qu’il l’a soulign� lors de la commission �largie du 12 octobre 2010, qu’ils lui ont �t� transmis fort tardivement, la version papier �tant encore indisponible le jour de ladite commission, ce qui n’a pas facilit� sa mission.

Source : projet de loi de finances pour 2010, projets annuels de performance.

De surcro�t, il est important de noter que les services du MEEDDM qui les mettent en œuvre ont continu� d’�tre remani�s en profondeur. Outre la r�forme des services d�concentr�s, qui a �t� �voqu�e en introduction du pr�sent avis pour relever un changement de p�rim�tre rendant difficile la comparaison des cr�dits, sera d�taill�e lors de l’examen des cr�dits du programme n� 217, l’administration centrale a �galement fait l’objet d’une r�organisation de grande ampleur, afin de permettre un pilotage plus fin des politiques publiques de d�veloppement durable.

En effet, et conform�ment aux pr�conisations de la r�vision g�n�rale des politiques publiques, et plus pr�cis�ment aux d�cisions prises lors du quatri�me conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010, le minist�re, qui porte 28 r�formes de la � RGPP 2 ï¿½, a poursuivi l’optimisation de l’organisation de l’administration centrale, apr�s la fusion et le regroupement des directions g�n�rales d�taill�es dans l’avis de votre Rapporteur sur le pr�c�dent projet de loi de finances.

En particulier, le MEEDDM a veill� � augmenter l’efficacit� des fonctions dites de support, notamment la gestion financi�re et comptable, la gestion administrative et la paye des agents, et la fonction � achat et commande publique ï¿½. Cette d�marche inclut en 2011 les op�rateurs qui sont dans le champ de comp�tences du minist�re, et elle s’enrichit en 2011, ann�e cons�cutive � 2010, de la biodiversit�, d’une r�flexion autour de l’�ventualit� de cr�er un �tablissement public des espaces naturels prot�g�s, dont l’action serait compl�mentaire des op�rateurs existants dans ce domaine.

I.— LE PROGRAMME � URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSIT� ï¿½ (N� 113)

En loi de finances initiale 2010, le programme 113 � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ �tait dot� de 355,436 M d’euros d’autorisations d’engagement et de 348,536 Millions d’euros de cr�dits de paiement, soit une augmentation par rapport � la loi de finances pour 2009 respectivement de 4,20 % et de 4,56 %. Malgr� cette augmentation cons�quente, le programme ne repr�sentait encore que 3,45 % des autorisations d’engagement et 3,43 % des cr�dits de paiement de la mission minist�rielle � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½.

Dans le projet de loi de finances pour 2011, cet ordre de grandeur est conserv� puisqu’avec 349,962 Millions d’euros en AE et 345,192 M d’euros en CP, le programme ne repr�sente pas plus de 3,48 % des AE et 3,62 % des CP, soit une l�g�re augmentation.

A.— UN PROGRAMME AU P�RIM�TRE MOUVANT ET SOUFFRANT DE MULTIPLES HANDICAPS

a) Rappel : un programme au p�rim�tre mouvant

Le programme 113 dans sa configuration actuelle r�sulte de la fusion, totale ou partielle, de quatre programmes issus de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½, � savoir :

– pour partie, le programme n� 181, � Protection de l’environnement et pr�vention des risques ï¿½, c’est-�-dire une partie de l’action n� 1 (� pr�vention des risques et lutte contre les pollutions ï¿½) pour ce qui concerne les pollutions aquatiques et l’entretien des cours d’eau domaniaux et la totalit� de l’action n� 7 � gestion des milieux et biodiversit� ï¿½ ;

– pour partie le programme n� 174, � ï¿½nergie et mati�res premi�res ï¿½, c’est-�-dire l’action n� 1 � politique de l’�nergie et des mati�res premi�res ï¿½ pour ce qui concerne la protection de la ressource mini�re non �nerg�tique ;

– pour partie le programme n� 226 � Transports terrestres et maritimes ï¿½, c’est-�-dire au sein de l’action n� 3 � infrastructures fluviales et portuaires et am�nagement du littoral ï¿½, pour ce qui concerne l’am�nagement du littoral ;

– et, �videmment, l’int�gralit� de l’ancien programme � Am�nagement, urbanisme et ing�nierie publique ï¿½.

La structuration en actions du programme s’av�re tripartite :

– l’action n� 1 (� Urbanisme, am�nagement et sites – planification ï¿½), qui repr�sente, dans le projet de loi de finances pour 2011, 21,25 % des cr�dits du programme (contre 23,4 % en LFI pour 2010), recouvre les activit�s r�galiennes de l’�tat dans le domaine de l’urbanisme ainsi que les cr�dits de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement en mati�re d’urbanisme ;

– l’action n� 2 (� Appui technique ï¿½) a pour objet d’apporter un appui technique aux collectivit�s territoriales, qui peut prendre diff�rentes formes (le conseil, l’assistance technique de l’�tat pour des raisons de solidarit� et d’am�nagement du territoire, les prestations fournies en mati�re d’application du droit du sol, la mise � disposition au titre de l’�laboration des documents d’urbanisme, les missions s’exer�ant dans le champ concurrentiel, ces derni�res ayant vocation � dispara�tre rapidement du champ de comp�tences du minist�re) ; cette action �tant une action � miroir ï¿½, aucun cr�dit ne lui est attribu� en propre,

– l’action n� 3 (� Gestion des milieux et biodiversit� ï¿½) a pour objet de lutter contre la perte de biodiversit�, d’am�liorer la qualit� des espaces sensibles ainsi que celle des eaux souterraines et de surface ; cette derni�re action, qui repr�sente 78,75 % (contre 76,6 % des cr�dits mobilis�s sur le programme en 2009), est l’un des v�hicules de l’application des Grenelle de l’environnement ; cette proportion a donc logiquement augment� dans le cadre du PLF 2011.

La vocation de cette nouvelle architecture est de permettre un pilotage plus fin des politiques d’am�nagement et de protection de l’environnement, sur la base de la strat�gie nationale de d�veloppement durable (SNDD) pour la p�riode allant de 2010 � 2013, et d’un environnement juridique de plus en plus riche et complexe, au sein duquel il faut mentionner :

– la loi n� 2009-967 du 3 ao�t 2009 de programmation relative � la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement,

– la loi n� 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement,

– les conclusions du Grenelle de la mer,

– les directives cadre sur l’eau (DCE), sur les eaux r�siduaires urbaines (ERU), sur les nitrates, sur la strat�gie marine europ�enne, sur les eaux de baignade ;

– les directives � oiseaux ï¿½ et � habitat ï¿½ ;

– la strat�gie nationale pour la biodiversit� 2010-2013 et les plans d’action qui en d�coulent ;

– la loi n� 92-125 du 6 f�vrier 1992 modifi�e sur l’administration territoriale de la R�publique ;

– l’article 1^er de la loi du 11 d�cembre 2001 et de son d�cret n� 2002-1209 du 27 septembre 2002 relatif � l’assistance technique fournie par les services de l’�tat au b�n�fice des communes et de leurs groupements ;

– la loi n� 2000-1208 du 13 d�cembre 2000 relative � la solidarit� et au renouvellement urbain ;

– la loi n� 2004-809 du 13 ao�t 2004 relative aux libert�s et responsabilit�s locales ;

– les articles L. 421-2-6 et L. 121-7 du code de l’urbanisme ;

– enfin, le code des mines et le d�cret n� 2001-1048 du 12 novembre 2001 concernant la s�curit� d’approvisionnement en mati�res premi�res, et notamment les minerais, m�taux et min�raux industriels.

La prise en compte des exigences de cet environnement juridique rev�t une importance toute particuli�re dans la mesure o� une des sp�cificit�s du programme r�side dans l’accroissement des exigences communautaires et la multiplicit� des conventions internationales. Cette sp�cificit� impose d’�tre en mesure d’honorer les engagements internationaux de la France, qu’ils soient quantitatifs ou qualitatifs, et de limiter le nombre de contentieux nationaux ou communautaires dont le co�t reste difficilement pr�visible.

b) et qui souffre de multiples handicaps

L’importance strat�gique du programme � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ reste, une fois encore, m�connue, car son pilotage, qui est assur� par le directeur g�n�ral de l’am�nagement, du logement et de la nature (DGALN), souffre de multiples handicaps :

– une grande complexit� de gestion : celle-ci est assur�e par 3 budgets op�rationnels de programme (BOP) d’administration centrale et 28 BOP (contre 45 dans le cadre du pr�c�dent projet de loi de finances) �manant de services d�concentr�s (dont un BOP de bassin pour le plan Loire grandeur nature), qui doivent s’harmoniser avec les p�les r�gionaux � ï¿½cologie, am�nagement et d�veloppement durables ï¿½ ainsi qu’avec les contrats d’objectifs qui lient l’�tat et les principaux op�rateurs du secteur ;

– une multiplicit� d’acteurs de nature et de taille diff�rente : doivent en effet agir de concert pour la r�alisation de ce programme deux directions d’administration centrale (la direction de l’habitat, de l’urbanisme, et des paysages, et la direction de l’eau et de la biodiversit�), l’ensemble des services d�concentr�s du minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer (MEEDDM), � savoir les 21 directions r�gionales de l’environnement, de l’am�nagement et du logement (DREAL), les 47 directions d�partementales des territoires (DDT) dont le MEEDDM a perdu le contr�le budg�taire (cf. introduction), ainsi que les 3 directions r�gionales et interd�partementales d’Ile-de-France (DRI de l’�quipement et de l’am�nagement, DRI de l’environnement et de l’�nergie, DRI de l’h�bergement et du logement), mais �galement le r�seau scientifique et technique (CETE, CERTU, CETMEF) ;

– un nombre tr�s important d’�tablissements publics sous tutelle ou cotutelle du MEEDDM entrant dans le p�rim�tre du programme n� 217, dont la simple �num�ration suffit � faire toucher du doigt la complexit� de pilotage : les �tablissements publics nationaux d’am�nagement (EPA), les �tablissements publics nationaux fonciers (EPF), les six agences de l’eau, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), le Bureau de recherches g�ologiques et mini�res (BRGM), l’Institut fran�ais de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), les neuf parcs nationaux et � parcs nationaux de France ï¿½ (PNF), le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), l’Agence des aires marines prot�g�es (AAMP), le Mus�um d’histoire naturelle (MNHN), l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), l’Office national des for�ts (ONF), le Domaine national de Chambord, les centres techniques � mat�riaux de construction ï¿½ (Centre d’�tudes et de recherches de l’industrie du b�ton : CERIB et centre technique de mat�riaux naturels de construction : CTMNC) ;

– un nombre non moins n�gligeable d’associations dont le Centre de documentation, de recherche et d’exp�rimentations sur les pollutions accidentelles des eaux, l’Office international de l’eau et R�serves naturelles de France, mais aussi des groupements d’int�r�t public, notamment le GIP ATEN (Atelier technique des espaces naturels), le Centre d’�tudes sup�rieures des mati�res premi�res (CESMAT) et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Votre Rapporteur d�plore cet �tat de fait, forc�ment pr�judiciable � l’efficacit� de l’action de l’�tat, tout en notant cependant avec satisfaction que les remarques qu’il avait formul�es dans son avis dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 concernant les indicateurs de performance du programme ont parfois �t� prises en compte, dans le sens d’une plus grande lisibilit�.

*

Avec 349,962 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2011, contre 355,436 millions d’euros en loi de finances pour 2010, les autorisations d’engagement connaissent une variation n�gative de 1,54 %.

Les cr�dits de paiement, avec 345,192 millions d’euros, connaissent eux une variation �galement n�gative l�g�rement inf�rieure, � 0,96 %, par rapport � leur montant en loi de finances initiale pour 2010 (348,536 millions d’euros). La comparaison avec les montants vot�s en loi de finances pour 2010 fait appara�tre une �volution marqu�e par une baisse plus prononc�e des cr�dits budg�taires demand�s au titre de l’action n�1 (� Urbanisme, am�nagement et sites – planification ï¿½), de l’ordre de 3,60 %, que celle constat�e s’agissant des cr�dits demand�s au titre de l’action n�7 (� Gestion des milieux et biodiversit� ï¿½).

Cette �volution contrast�e entre les deux actions du programme para�t particuli�rement pr�judiciable � la mise en œuvre des Grenelle ainsi qu’aux moyens consacr�s � la lutte contre la perte de biodiversit�, dans la mesure o� ceux-ci figurent essentiellement dans l’action n� 7, et que celle-ci repr�sente une masse budg�taire quatre fois sup�rieure � celle des cr�dits d�volus � l’action n� 1. La baisse constat�e sur l’action n� 7 repr�sente donc un volume de cr�dits non n�gligeable, et elle sera analys�e dans la suite du pr�sent avis.

En termes fonctionnels, la direction g�n�rale de l’am�nagement, du logement et de la nature (DGALN), dont le directeur g�n�ral reste le responsable du programme, �labore, anime et �value les politiques de l’urbanisme, de la construction, du logement, des paysages, de la biodiversit�, de l’eau et des substances min�rales non �nerg�tiques. Elle veille � l’application de ces politiques sur le territoire national terrestre et marin. Elle propose au Gouvernement les mesures permettant de trouver un �quilibre entre la satisfaction de la demande en logements, la construction de � villes durables � o� la densit� urbaine est supportable et la protection des milieux naturels, de l’eau, de la biodiversit� et des ressources min�rales.

Cette direction g�n�rale comporte deux directions : la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, h�riti�re de l’ex-DGUHC, et la nouvelle direction de l’eau et de la biodiversit�, qui rassemble la moiti� de l’ex-direction de l’eau, la direction de la nature et des paysages (hormis les paysages) et trois bureaux venus d’autres directions d’administration centrale et charg�s des ressources mini�res non �nerg�tiques, des professionnels du b�timent et du domaine public maritime. Un service support rassemble les fonctions administratives, financi�res et logistiques.

Pour 2010, ce sont 409 ETPT que cette direction g�n�rale a affect�s, en administration centrale, � la mise en œuvre du programme � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� �. Le nombre total d’ETPT de la direction g�n�rale en administration centrale est de 654, la diff�rence �tant prise sur le programme 135. Par ailleurs, les services d�concentr�s disposent d’environ 14 250 ETPT qui sont affect�s � l’ex�cution du programme UPEB dont la direction g�n�rale est responsable. Votre Rapporteur regrette, comme il le mentionnait en introduction, que les directions d�partementales interminist�rielles, dont la DGALN doit piloter l’action, aient �t� rattach�es sur le plan budg�taire � un nouveau programme budg�taire – � n� 333 – Moyens mutualis�s des administrations d�concentr�es �, qui fait partie de la mission � Direction de l’action du Gouvernement � - ce qui nuira sans nul doute � l’efficacit� d’un tel pilotage.

1. Urbanisme, am�nagement et sites, planification (action n� 1)

Cette action recouvre deux domaines � l’origine fort diff�rents : d’une part les activit�s r�galiennes de l’�tat dans le champ de l’urbanisme, et d’autre part les cr�dits d’application du Grenelle de l’environnement en mati�re d’urbanisme. Votre Rapporteur a souhait� donner pour cette raison un coup de projecteur sur l’insertion, dans les documents d’urbanisme, des dispositions issues des deux Grenelle.

Elle a pour objectif de favoriser un am�nagement de l’espace conforme aux attentes � la fois des usagers et des collectivit�s territoriales, dans le respect des politiques de l’�tat dans ses domaines de comp�tence que sont la s�curit�, l’environnement et bien entendu le d�veloppement durable.

Par ailleurs, elle couvre l’activit� d’�laboration et d’�valuation des politiques nationales, dont la traduction dans le cadre l�gislatif et r�glementaire s’op�re pour l’essentiel dans le code de l’urbanisme. Elle sert �galement de cadre � l’action des services de l’�tat dans l’�laboration des documents d’urbanisme, qu’elle rel�ve d’une initiative de l’�tat lui-m�me (sous la forme notamment de directive territoriale d’am�nagement – DTA) ou de celle des collectivit�s territoriales.

En outre, elle rend compte de l’activit� des services d�concentr�s de l’�tat dans le domaine de l’observation des territoires, de la conduite de r�flexions strat�giques, d’�tudes et d’expertise en appui aux missions de l’�tat, d’aide � l’�mergence de projets locaux, de l’assistance et du conseil aupr�s des collectivit�s territoriales, de la contribution � des actions locales de nature interminist�rielle, ainsi que de la gestion des cr�dits associ�s, notamment ceux du Fonds europ�en de d�veloppement r�gional (FEDER) et du Fonds national d’am�nagement et de d�veloppement du territoire (FNADT).

Cette action rassemble de plus les cr�dits relatifs aux agences d’urbanisme (54), aux r�seaux professionnels intervenant dans les secteurs de l’urbanisme et de l’am�nagement, ainsi que ceux relatifs aux architectes-conseils et aux paysagistes-conseils mandat�s pour fournir une expertise sur les projets d’architecture et d’urbanisme les plus ambitieux. L’action n� 1 recouvre �galement l’intervention directe de l’�tat dans les grandes op�rations d’urbanisme en cours (villes nouvelles de S�nart et Marne-la-Vall�e, La D�fense, Eurom�diterrann�e, Seine-Arche et Plaine de France) ainsi que dans les op�rations d’int�r�t national engag�es plus r�cemment (Saint-Etienne, Saine-Amont-Orly-Rungis, Seine-Aval, Massy-Palaiseau-Saclay-Versailles-Saint-Quentin-en Yvelines et Nice-Plaine du Var).

Il est � noter que le projet de loi de finances pour 2011 mentionne pour la premi�re fois l’op�ration d’int�r�t national mise en place sur le plateau de Saclay, de la Mini�re et du plateau de Satory. Cr�� par la loi 3 juin 2010 relative au Grand Paris, l’�tablissement public de Paris-Saclay constitue un mod�le d’un type particulier, car il est charg� de la conduite d’un projet de d�veloppement scientifique, technique et urbain d’envergure internationale. Notre commission, outre qu’elle a �t� saisie au fond du projet de loi initial, a suivi de pr�s la mise en place de cette nouvelle structure, notamment en entendant, le 15 septembre 2010, en audition ouverte � la presse, M. Marc V�ron, candidat � la pr�sidence du directoire de la Soci�t� du Grand Paris, et le 6 octobre 2010, M. Pierre Veltz, candidat au poste de Pr�sident-directeur g�n�ral de l’�tablissement public de Paris-Saclay. Les statuts et le mod�le �conomique de cet � �tablissement public de Paris – Saclay � ont �t� �labor�s par une mission de pr�figuration financ�e par l’�tat (pour un peu moins de 9 millions d’euros), charg�e par ailleurs de la conduite des �tudes qui doivent permettre de d�terminer les orientations d’urbanisation de ce site. Une �quipe men�e par l’architecte-paysagiste Michel Desvignes a par ailleurs �t� s�lectionn�e pour proposer un sch�ma d’intervention sur ce grand territoire, tandis que l’�tablissement public m�ne parall�lement la n�gociation avec les collectivit�s locales et les �tablissements de recherche et d’enseignement qui doivent porter le projet d’am�nagement et de d�veloppement du � cluster �. Compte tenu de l’ampleur du projet de d�veloppement que porte l’�tablissement public, votre Rapporteur insiste sur la n�cessit� d’inclure dans cette consultation des collectivit�s locales repr�sentatives de l’ensemble du territoire national, et de ne pas en faire uniquement un enjeu du d�veloppement de la � r�gion-capitale ï¿½.

Au total, on d�nombre fin 2010 douze grandes op�rations d’urbanisme sur le territoire national (en tenant compte de la fusion de l’EPAD et de l’EPASA qui a donn� lieu � la cr�ation d’un nouvel �tablissement public en juillet 2010), et quatorze �tablissements publics d’am�nagement sont en activit�.

Cette action porte �galement les cr�dits de nature transversale relatifs aux contentieux de l’urbanisme et de l’ing�nierie d’appui territorial, de m�me que les cr�dits de pilotage et de soutien des politiques d’am�nagement et d’urbanisme en mati�re de communication, d’�tudes nationales et locales, de formation nationale et interr�gionale, de d�veloppement et de maintenance d’applications informatiques nationales et de d�placements des agents de l’administration centrale.

Enfin, l’action n� 1 retrace l’activit� de l’�tat et de ses services d�concentr�s en mati�re de protection et de gestion des sites class�s ou inscrits ainsi que des paysages. Cette partie de l’action est r�alis�e pour l’essentiel en partenariat avec les collectivit�s territoriales (communes, �tablissements publics de coop�ration intercommunale - EPCI -, conseils g�n�raux et r�gions, en fonction du dimensionnement des op�rations concern�es).

Certaines activit�s entrant dans le p�rim�tre de cette action font l’objet de fonds de concours des collectivit�s territoriales.

L’action n� 1 r�pond � deux objectifs du programme : promouvoir la planification, la connaissance et le d�veloppement des territoires (objectif n� 1) et soutenir des p�les de d�veloppement urbain d’int�r�t national (objectif n� 2).

L’�tat a pour mission, dans le respect des comp�tences des collectivit�s territoriales, de favoriser la planification de l’am�nagement et du d�veloppement durable du territoire national. Son action se traduit par l’accompagnement et le soutien de projets port�s en la mati�re par les collectivit�s territoriales. Il exerce ce r�le de diverses mani�res :

– en suscitant des d�marches de projet et en aidant � leur �mergence (production de logements, implantation d’activit�s �conomiques…) ; � ce titre, il rend possible des op�rations locales (implantation d’activit�s �conomiques, production de logements) ;

– en fournissant un appui aux initiatives de planification au plan local, � diff�rents niveaux, appui qui prend la forme de contributions en mati�re de prospective et de connaissance des territoires,

– en menant en dernier lieu les d�marches de planification qui sont directement plac�es sous sa responsabilit� et celles auxquelles il est associ�, comme le sch�ma directeur de la r�gion �le-de-France (SDRIF).

Le premier indicateur (1.1) utilis� pour mesurer l’efficacit� de l’�tat est l’indice de ma�trise spatiale du d�veloppement urbain, dont la pr�vision-cible, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, �tait de 93 %, et qui est estim�, dans le projet de loi pour 20111, � 95 %. Ce d�passement des objectifs semble positif, car il indique que le mouvement de densification des zones p�ri-urbaines, tr�s pr�sent dans la r�flexion du � Grenelle II ï¿½, est bien enclench�, et que les logements autoris�s dans ces zones le sont tr�s majoritairement dans des communes couvertes par un plan local d’urbanisme (PLU), un plan d’occupation des sols (POS), ou, � d�faut, par une carte communale.

Le second indicateur (2.2) reste l’un des plus pertinents de la relance de politiques locales d’am�nagement et de d�veloppement durables car il s’agit de la mesure de l’�laboration, � l’�chelon territorial le plus pertinent, d’un sch�ma de coh�rence territoriale (SCOT) ou d’un sch�ma directeur (SD). Cette �laboration rev�t pour l’�tat une importance toute particuli�re dans les zones littorales o� la pression immobili�re est la plus forte. Votre Rapporteur se f�licite de l’usage de cet indicateur, intitul� � taux de p�n�tration de la planification dans les territoires urbains dont ceux concern�s par une fa�ade littorale ï¿½, qui mesure la couverture des territoires urbains par les SCOT ou les sch�mas directeurs (SD) en vigueur, tout en regrettant sa faible progression : 46 % en 2007 (dont 35 % de territoires concern�s par une fa�ade littorale), 49 % en 2008 (dont 41 % de territoires concern�s par une fa�ade littorale), 51,9 % pour 2009 (dont 47,8 % de territoires concern�s par une fa�ade littorale), et 58 % comme objectif-cible pour 2010 (dont 52,5 % concern�s par une fa�ade littorale). Il s’�tonne par ailleurs de l’�cart de pr�s de 5 points entre ce dernier objectif et la pr�vision actualis�e pour 2010, qui est de 53 % (dont 55 % de territoires concern�s par une fa�ade littorale), m�me si l’incertitude portant sur les modifications du r�gime des SCOT dans le � Grenelle II ï¿½ a pu pousser dans certains cas � un attentisme des collectivit�s concern�es. Il se f�licite par ailleurs que cet indicateur ait �t� enrichi d’un sous-indicateur mesurant la progression du nombre de sch�mas d’am�nagement et de gestion des eaux (SAGE), outils de planification de la gestion de l’eau dans le cadre des sous-bassins, mis en œuvre. � terme, les 160 SAGE couvriront 50 % du territoire national, leur rythme de mise en œuvre �tant l� encore ralenti par les modifications introduites dans la proc�dure (�laboration d’un r�glement, soumission du projet � enqu�te publique).

L'incitation � la mise en œuvre sur l'ensemble du territoire de SCOT, et, lorsque la situation des bassins versants le justifie, de SAGE, doit �tre une des priorit�s de l'ann�e 2011, compte tenu du r�le de levier des SCOT pour l’ensemble des politiques d’am�nagement du territoire, et notamment pour la politique de d�veloppement durable sur le terrain.

L’indicateur n� 3 mesure la capacit� d’accueil des salari�s et des habitants dans les p�les de d�veloppement urbain d’int�r�t national. La constitution de p�les de d�veloppement urbain dans le cadre de grandes op�rations d’urbanisme (GOU) constitue un �l�ment fondamental de l’attractivit� du territoire national au plan europ�en et international, en ce qu’elle cr�e les conditions favorables � la formation d’un r�seau de grandes m�tropoles. L’intervention de l’�tat, gr�ce � la mobilisation d’�tablissements publics d’am�nagement de caract�re national, a un effet de levier important sur l’engagement des investisseurs priv�s.

L’un des effets attendus de cet effet de levier r�side dans la cr�ation d’emplois et la production concomitante de logements, facteurs cl�s de d�veloppement des espaces consid�r�s, les chiffres �tant issus de la base de donn�es SITADEL et des ratios d’emplois de l’Institut national de la statistique et des �tudes �conomiques (INSEE). Il est malais� de savoir dans quelle mesure cet objectif a �t� atteint, la pr�sentation de cet indicateur ayant �t� modifi�e dans les documents budg�taires pour 2011. Dans cette nouvelle pr�sentation, la pr�vision est de 1,1 % d’emplois cr��s sur la zone d’emploi consid�r�e et de 7,8 logements construits pour 1 000 habitants en 2010, le projet de loi de finances pour 2011 faisant appara�tre des chiffres actualis�s pour 2010 de 1,3 % et de 5 logements pour 1 000 habitants, l’objectif pour 2011 �tant �tonnamment proche (1,3 % et 4,7 / 1 000 habitants). Votre Rapporteur s’�tonne cependant du manque d’ambition que traduisent ces objectifs, de m�me que de l’absence d’objectifs pour 2012 dans le projet de loi de finances.

2. Appui technique (action n� 2)

Cette action, non dot�e en cr�dits sur le programme n�113, a pour objectif de fournir aux collectivit�s territoriales un appui technique afin de leur permettre d’exercer leurs comp�tences propres et de mener � bien leurs projets d’urbanisme dans un souci de coh�rence avec les politiques prioritaires de l’�tat : solidarit� envers les communes de petite taille, s�curit� et pr�vention des risques, protection de l’environnement et am�nagement durable des territoires.

Cet appui peut prendre la forme de prestations effectu�es pour le compte de tiers lorsque leur intervention vient en compl�ment de l’action desdites collectivit�s, ces tiers pouvant �tre des �tablissements publics, des chambres consulaires, ou des structures intercommunales.

La palette de ces prestations para�t plut�t large puisqu’elles peuvent prendre les cinq formes suivantes :

– du conseil : il s’agit de missions op�r�es � titre non on�reux aupr�s de collectivit�s territoriales � leur demande, le plus souvent de fa�on ponctuelle sur un projet d�termin� ou sur les conditions de lancement d’un projet d’urbanisme ;

– de l’assistance technique pour des raisons de solidarit� et d’am�nagement du territoire (ATESAT) : il s’agit de prestations r�mun�r�es de service d’int�r�t g�n�ral, dans le domaine de l’habitat et de l’urbanisme, de la voirie et des ouvrages d’art, qui font g�n�ralement l’objet de conventions annuelles avec les communes ou leurs groupements qui restent en de�� de seuils de population et de richesse fiscale ; les missions d’appui exerc�es au titre de l’ATESAT sont des missions de conseil et d’assistance pour l’exercice des comp�tences des communes, dont b�n�ficient de droit les communes �ligibles, et qui sont r�mun�r�es selon un bar�me forfaitaire ;

– des prestations fournies au titre de l’application du droit du sol (ADS) : la fourniture de celles-ci est encadr�e par l’article L. 421-2-6 du code de l’urbanisme, modifi� par la loi du 13 ao�t 2004 relative aux libert�s et aux responsabilit�s locales ; elle consiste � mettre � la disposition des maires de communes de moins de 10 000 habitants ou des pr�sidents d'�tablissements publics de coop�ration intercommunale comp�tents de moins de 20 000 habitants � gratuitement, et en tant que de besoin, les services d�concentr�s de l'�tat pour effectuer l'�tude technique de celles des demandes de permis de construire sur lesquelles (ils ont) comp�tence pour l'instruction et la d�cision et qui (leur) paraissent justifier l'assistance technique de ces services. ï¿½ ; l’action porte �galement sur l’instruction effectu�e pour le compte de l’�tat dans les communes non comp�tentes ;

– de la mise � disposition au titre de l’�laboration des documents d’urbanisme : celle-ci est encadr�e par l’article L. 121-7 du code de l’urbanisme qui dispose qu’elle doit avoir pour objet d’� ï¿½laborer, modifier ou r�viser les sch�mas de coh�rence territoriale, les sch�mas de secteurs, les plans locaux d'urbanisme ou tout autre document d'urbanisme. Pendant la dur�e de cette mise � disposition, les services et les personnels agissent en concertation permanente avec le maire ou le pr�sident de l'�tablissement public ainsi que, le cas �ch�ant, avec les services de la commune ou de l'�tablissement public et les professionnels qualifi�s travaillant pour leur compte. Le maire ou le pr�sident de l'�tablissement public leur adresse toutes instructions n�cessaires pour l'ex�cution des t�ches qu'il leur confie. ï¿½ ; cette mise � disposition, qui est r�gie par l’article L. 121-7 du code de l’urbanisme, est totalement gratuite ; elle peut comprendre des t�ches de confection � en r�gie ï¿½ des documents ou des missions de conduites d’�tudes et de proc�dures ;

– les missions s’exer�ant dans le champ concurrentiel, dont l’�tat se d�sengage depuis 2009 conform�ment aux d�cisions de rationalisation prises dans le cadre de la r�vision g�n�rale des politiques publiques (RGPP) ; 2011 �tant la troisi�me ann�e cons�cutive de suppression de postes, avec 788 �quivalent temps plein (ETP) supprim�s, la derni�re vague de suppression devant �tre inscrite dans le prochain projet loi de finances pour 2012. Votre Rapporteur sera particuli�rement attentif � l’application des mesures de reclassement, en administration centrale ou dans les services d�concentr�s, offertes aux personnels concern�s afin d’�voluer vers d’autres m�tiers, notamment aux dessinateurs.

Cette action a de plus pour finalit� d’offrir une assistance technique aux autres minist�res ne disposant pas des comp�tences n�cessaires, sous la forme notamment de prestations d’ing�nierie sur les constructions publiques ou sur le patrimoine immobilier. Elle permet en outre d’offrir au minist�re de l’outre-mer un appui dans le domaine de l’habitat dans les d�partements d’outre-mer et les collectivit�s territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon. Les modalit�s de mise � disposition des services d�concentr�s, ainsi que les orientations � suivre, sont d�finies par des protocoles interminist�riels, les relations avec le minist�re de la d�fense �tant elles pr�cis�es par le d�cret n� 51-196 du 21 f�vrier 1951. Les interlocuteurs naturels au sein des minist�res sur cette action sont les responsables des politiques immobili�res.

a) Assurer aux usagers et aux collectivit�s locales un service de qualit� dans la d�livrance des autorisations d’urbanisme (objectif n� 2)

Les articles L. 422-1 et L. 422-2 du code de l’urbanisme disposent que l’�tat reste comp�tent pour l’instruction et la d�livrance des documents d’urbanisme, notamment dans les communes d�pourvues de tels documents.

Le m�me code de l’urbanisme dispose en revanche que cette comp�tence appartient en propre aux communes, lorsqu’elles se sont dot�es d’un plan local d’urbanisme (PLU), ou, lorsque le conseil municipal a d�lib�r� dans ce sens, d’une carte communale. Les communes qui le souhaitent peuvent n�anmoins b�n�ficier de l’assistance gratuite des directions d�partementales de l’�quipement et de l’agriculture (DDEA) pour instruire les demandes d’autorisations d’urbanisme, hormis le cas des communes de plus de 10 000 habitants et les �tablissements de coop�ration intercommunale (EPCI) comp�tents de plus de 20 000 habitants. Cependant, l’�tat reste comp�tent pour apporter une assistance juridique et technique ponctuelle.

Le premier indicateur (2.1) utilis� dans le cadre de l’action n� 2 r�side dans la mesure de la qualit� du travail des services de l’�tat dans la mise en œuvre du droit des sols, qui est elle-m�me mesur�e au moyen de deux sous-indicateurs :

– un sous-indicateur, mis en place dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, de respect des d�lais, qui, conform�ment � la r�forme de l’application du droit des sols (ADS) entr�e en vigueur en octobre 2007, rend compte des dossiers de permis de construire, de d�molir, d’am�nager, pour lesquels une d�cision peut �tre propos�e dans un d�lai de sept jours avant la date limite d’instruction (2009 : respect des d�lais dans 92 % des cas ; actualis� pour 2010 : 90 % ; pr�vision pour 2011 : 90 %, objectif cible pour 2013 : 92 %) ;

– un sous-indicateur de s�curit� juridique dont l’objet est de calculer le pourcentage de d�cisions prises sur la base d’actes instruits par les directions d�partementales de l’�quipement et de l’agriculture (DDEA) annul�es par le juge administratif, sur la base de recours pour exc�s de pouvoir, dans l’ann�e ; l’objectif est de ne pas d�passer 25 % d’actes annul�s en 2013, la proportion � r�alis�e ï¿½ en 2009 ayant �t� de 27 %, et la pr�vision pour 2011 de 25 % ; votre Rapporteur se f�licite de cette baisse qui correspond � une moindre proportion d’actes annul�s (permis de construire, d’am�nager, de d�molir), mais s’interroge sur l’intitul� de cet indicateur qui pourrait laisser � penser que seule une faible proportion – un quart – des actes pris par les services d�concentr�s du minist�re sont accomplis sous le b�n�fice d’une garantie juridique.

Enfin, il semble qu’un sous-indicateur ait disparu depuis la pr�c�dente loi de finances : il s’agit de celui portant sur le taux de satisfaction des �lus en mati�re d’instruction des actes pour l’application du droit des sols, et qui n�cessitait une enqu�te annuelle aupr�s d’un �chantillon de 300 communes. Votre Rapporteur ne peut que s’�tonner de cette suppression, d’autant que les objectifs qui lui avaient �t� assign�s (85 % en 2010, 85 % �galement en chiffre-cible pour 2011) paraissaient tout � fait � la port�e des services concern�s. Il para�t d’autre part important que cette partie de l’action du MEEDDM soit �valu�e pr�cis�ment par les �lus locaux qui en sont les principaux utilisateurs, soit de mani�re directe, soit de mani�re indirecte.

b) Apporter aux usagers et aux collectivit�s une assistance pour leur permettre d’exercer leurs comp�tences en privil�giant l’assistance � ma�trise d’ouvrage et l’aide aux petites communes (objectif n� 4)

Il s’agit pour l’essentiel de l’ing�nierie d’appui territorial (IAT), qui regroupe toutes les formes d’ing�nierie publique (conseils, aides � l’�mergence de projets, ATESAT ou prestations relevant du champ concurrentiel) � destination des collectivit�s territoriales, � l’exclusion de l’expertise op�r�e pour le compte propre de l’�tat, dans le cadre de la comp�tence de celui-ci pour instruire et d�livrer une partie des autorisations d’urbanisme, notamment dans les communes d�pourvues de document d’urbanisme.

L’IAT a pour l’essentiel trois objectifs :

– d�velopper des missions d’expertise et de conseil venant en appui aux missions de l’�tat en aidant � l’�mergence de projets locaux embl�matiques des politiques publiques, qu’il s’agisse d’am�nagement durable des territoires ou d’appui au renforcement de l’offre de logement ; il est � noter que ces missions peuvent s’exercer dans le champ de l’ensemble des comp�tences du MEEDDM, qu’il s’agisse d’am�nagement durable, de pr�vention des risques, d’environnement, d’habitat ou de construction ;

– assurer une ing�nierie de solidarit� : l’ATESAT constitue un service d’int�r�t �conomique g�n�ral d�fini � l’article 7-1 de la loi n� 92-125 du 6 f�vrier 1992 relative � l'administration territoriale de la R�publique qui dispose que � les communes et leurs groupements qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers n�cessaires � l'exercice de leurs comp�tences dans les domaines de la voirie, de l'am�nagement et de l'habitat b�n�ficient, � leur demande, pour des raisons de solidarit� et d'am�nagement du territoire, d'une assistance technique fournie par les services de l'�tat, dans des conditions d�finies par une convention pass�e entre le repr�sentant de l'�tat et, selon le cas, le maire ou le pr�sident du groupement. Lorsque tout ou partie de leur territoire est situ� dans un parc national ou a vocation � en faire partie, ces communes et groupements peuvent b�n�ficier, dans les m�mes conditions, de l'assistance technique de l'�tablissement public du parc national dans les domaines �num�r�s par l'article L. 331-9 du code de l'environnement. ï¿½ Son r�gime a �t� pr�cis� ult�rieurement par le d�cret n� 2002-1209 du 27 septembre 2002 et l’arr�t� du 27 d�cembre 2002 ;

– red�ployer les moyens consacr�s par l’�tat au secteur concurrentiel pour ne conserver que les interventions d’ing�nierie de haut niveau sur des op�rations participant au portage op�rationnel des politiques prioritaires de l’�tat, au moyen principalement des Centres d'�tudes techniques de l’�quipement (CETE), services d�concentr�s du minist�re de l’�cologie, de l'�nergie, du d�veloppement durable et de la mer (MEEDDM).

Au-del� de l’analyse des cr�dits qui, dans l’ensemble des actions qui composent ce programme, sont affect�s � la r�alisation du corpus de mesures des deux � Grenelle ï¿½, il a sembl� pertinent � votre Rapporteur de s’int�resser, de fa�on qualitative, � la fa�on dont les services du minist�re int�grent le d�veloppement durable dans les documents d’urbanisme.

D�veloppement durable et documents d’urbanisme

Les dispositions l�gislatives

La prise en compte de l’environnement dans les documents d’urbanisme (sch�mas de coh�rence territoriale, plans locaux d’urbanisme et cartes communales) repose sur l’application des dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme qui affirme le principe d’�quilibre entre un d�veloppement urbain ma�tris�, l’utilisation �conome des espaces naturels, la pr�servation des espaces agricoles et forestiers et la protection des sites, des milieux et paysages naturels, et la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine b�ti remarquables. Il dispose �galement que les documents d’urbanisme d�terminent aussi les conditions permettant d’assurer : � la r�duction des �missions de gaz � effet de serre, la ma�trise de l'�nergie et la production �nerg�tique � partir de sources renouvelables, la pr�servation de la qualit� de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversit�, des �cosyst�mes, des espaces verts, la pr�servation et la remise en bon �tat des continuit�s �cologiques, et la pr�vention des risques naturels pr�visibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature �.

Ces principes ont notamment �t� compl�t�s :

– pour les secteurs sensibles comme le littoral et la montagne, par les lois n� 85-30 du 9 janvier 1985 (dite loi � montagne �) et n� 86-2 du 3 janvier 1986 (dite loi � littoral �), qui contiennent un certain nombre de dispositions imposant aux documents d’urbanisme la prise en compte de l’environnement (notamment, dans les communes littorales, les documents d’urbanisme doivent pr�server les sites et paysages remarquables du patrimoine naturel et culturel du littoral) ;

– par les directives territoriales d’am�nagement ainsi que les directives territoriales d’am�nagement et de d�veloppement durable telles qu’issues du Grenelle II qui peuvent fixer les grands objectifs de l’�tat en mati�re de � pr�servation des espaces naturels, des sites et des paysages… � ;

– par l’instauration de principe de compatibilit� entre les documents d’urbanisme et les directives de protection et de mise en valeur des paysages (loi n� 93-24 du 8 janvier 1993) ; ce dispositif ayant �t� compl�t� (loi n� 94-112 du 9 f�vrier 1994), et permet aux communes d’identifier et de localiser dans leurs plans locaux d’urbanisme (PLU) les �l�ments de paysage � prot�ger ou � mettre en valeur et de d�finir, le cas �ch�ant, les prescriptions de nature � assurer leur protection (article L. 123-7) ;

– par la cr�ation de zones non-constructibles par nature (la loi n� 95-101 du 2 f�vrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement) dans une bande de 100 m ou de 75 m situ�e de part et d’autre des axes routiers, tels qu’autoroutes, routes express, d�viations et autres routes class�es � grande circulation, le m�me dispositif s’appliquant dans les communes dot�es d’une carte communale avec l’accord du pr�fet et apr�s avis de la commission d�partementale des sites ;

– par l’instauration de principe de compatibilit� entre les documents d’urbanisme et les dispositions des plans de d�placements urbains (loi n� 96-1236 du 30 d�cembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’�nergie) ;

– par la cr�ation du plan de pr�vention des risques technologiques – PPRT, outil r�glementaire et op�rationnel cr�� par la loi n� 2003-699 du 30 juillet 2003 relative � la pr�vention des risques technologiques et naturels et � la r�paration des dommages.

Les outils op�rationnels

Lieu de r�flexion sur l’�volution spatiale mais aussi qualitative du patrimoine, le sch�ma de coh�rence territoriale doit, d’une part, exposer un diagnostic �tabli au regard des besoins r�pertori�s en mati�re d’am�nagement de l’espace, d’environnement, d’�quipements et de services (cf. art. L. 122-1, code de l’urbanisme) et d’autre part appr�cier les incidences pr�visibles des orientations de l’am�nagement sur l’environnement en d�finissant plus particuli�rement les objectifs relatifs � la protection des paysages. Le SCOT peut identifier ponctuellement des �l�ments pr�cis � prot�ger, par exemple une for�t, une vall�e.

Le plan local d’urbanisme comprend un nouveau document, le projet d’am�nagement et de d�veloppement durable, qui pr�sente le projet communal et les orientations g�n�rales d’am�nagement et d’urbanisme, en s’appuyant sur une analyse de l’�tat initial de l’environnement et sur les cons�quences pr�visibles de l’application du plan sur l’environnement. Il doit prendre en compte notamment la qualit� des paysages, en identifiant les �l�ments � prot�ger pour des motifs d’ordre culturel, patrimonial, historique ou �cologique ainsi que les mesures prises en leur faveur.

Les principaux documents d’urbanisme sont soumis � �valuation environnementale. Il s’agit notamment des directives territoires d’am�nagement et de d�veloppement durable, du sch�ma directeur de la r�gion Ile-de-France (SDRIF), des sch�mas d’am�nagement des r�gions d’outre-mer (SAR), des SCOT, des sch�mas de secteur, de certains PLU (notamment lorsque les territoires des communes concern�es ne sont pas couverts pas un SCOT), et de certaines cartes communales.

Les nouvelles dispositions issues des deux � Grenelle ï¿½

Les objectifs des deux lois � Grenelle ï¿½ �taient notamment de favoriser un urbanisme �conome en ressources fonci�res et �nerg�tiques, et de renforcer le code de l’urbanisme en tant qu’outils du d�veloppement et de l’am�nagement durables des territoires, notamment par le renforcement de la prise en compte de l’environnement dans les documents d’urbanisme. Ces orientations se traduisent notamment par :

– le renforcement d’une approche int�gr�e de l’am�nagement pour les SCOT dont le champ sera �largi � de nouveaux enjeux tels que la r�duction des gaz � effet de serre ou la pr�servation des continuit�s �cologiques ;

– la prise en compte par les SCOT et PLU de nouveaux documents, tels que les futurs � sch�mas r�gionaux de coh�rence �cologique � (trame verte et bleue) et les � plans climat-�nergie territoriaux �, les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) ;

– le renforcement du lien entre densit� et niveau de desserte par les transports en commun par la possibilit� pour les SCOT et PLU de fixer une densit� minimale de construction dans les secteurs situ�s � proximit� des transports collectifs existants ou programm�s ou de pr�voir un d�passement dans la limite de 30 % des r�gles relatives au gabarit et � la densit� pour les constructions satisfaisant � des crit�res de performance �nerg�tique �lev�e ou comportant des �quipements performants de production d’�nergie renouvelable, dans les zones urbaines ou � urbaniser des PLU.

3. Gestion des milieux et biodiversit� (action n� 7)

Cette action faisait, jusqu’� la loi de finances pour 2009, partie du programme � Pr�vention des risques ï¿½ dont elle constituait l’action n� 7. Ce d�placement au sein de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½ ob�it � la logique de regrouper au sein du programme n� 113 tous les instruments concourant aux politiques de d�veloppement durable, pour toutes les questions relatives � la gestion des milieux naturels et de la biodiversit�. En effet, cette action a pour objet de lutter contre la perte de biodiversit�, d’am�liorer la qualit� des eaux souterraines et de surface, y compris littorales. Dans les domaines qu’elle couvre, elle est l’un des principaux v�hicules budg�taires de l’application du Grenelle de l’environnement dans ces domaines.

L’action � gestion des milieux et biodiversit� ï¿½ regroupe trois des objectifs du programme.

a) Assurer la gestion int�gr�e de la ressource en eau (objectif n� 3)

Cette gestion, qui s’effectue sur une base �cosyst�mique, a d’abord pour objet de respecter les obligations contenues dans les directives europ�ennes, notamment les directives cadre sur l’eau et les eaux r�siduaires urbaines (ERU). La politique de la pr�servation des ressources en eau est mise en place dans le cadre des sch�mas directeurs d’am�nagement et de gestion des eaux (SDAGE), et encadr�e par les services de police de l’eau.

Le 9^�me programme d’intervention organis� par bassin est appliqu� par les six agences de l’eau, dont l’action vise � soutenir les projets d’int�r�t commun men�s par les collectivit�s territoriales. L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) conduit pour sa part des programmes de recherche et d’�tudes consacr�s aux �cosyst�mes aquatiques, � l’�valuation de l’impact des activit�s humaines, � la restauration des milieux aquatiques et � l’efficacit� du service public de l’eau et l’assainissement tout en garantissant la solidarit� entre bassins.

Les dispositions issues des deux lois � Grenelle ï¿½ ont confort� les ambitions de la gestion int�gr�e de la ressource en eau, qui poursuit un quadruple objectif :

– le renforcement de l’association des partenaires � la gestion int�gr�e de l’eau ;

– l’atteinte de la bonne qualit� �cologique de l’eau et l’assurance de son caract�re renouvelable, objectif qui se d�cline en deux objectifs interm�diaires : moins de 30 % de d�rogation � l’horizon 2015 et moins de 10 % en 2021 ;

– la mise aux normes des stations d’�puration, le d�lai maximal pour cette mise norme ayant expir� en 2009, seules les stations pouvant faire �tat de contraintes techniques de r�alisation ayant pu b�n�ficier d’une exemption ;

– enfin, la mise en œuvre d’une gestion quantitative de l’eau ajust�e aux ressources disponibles.

Quatre indicateurs de performance sont associ�s � cet objectif.

Les deux premiers visent � augmenter la qualit� des eaux, qu’il s’agisse des cours d’eau, des eaux c�ti�res et de transition ou des eaux souterraines, et le traitement des eaux us�es et l’implication des agences de l’eau, qui se d�cline lui-m�me en quatre sous-indicateurs.

La qualit� des eaux est un indicateur qui est produit par les r�seaux de surveillance des eaux mis en place suite � l’entr�e en vigueur de la directive cadre sur l’eau (DCE) au sein de chaque bassin. La mesure de la qualit� de l’eau a d�but� en 2007, son �volution �tant donc difficile � interpr�ter. Les premi�res mesures ont fait ressortir, en 2007 donc, 38,5 % de masses d’eau en bon �tat, ce qui implique une certaine qualit� au regard de l’�tat chimique et �cologique, toutes cat�gories confondues, cet indicateur pour 2009 ayant atteint la valeur de 45,3 % (au lieu de 39,5 % en objectif), la pr�vision actualis�e pour 2011 �tant de 49 %. L’�volution de cet indicateur est objectivement encourageante, mais le caract�re r�cent du diagnostic, ainsi que les extrapolations faites pour son calcul, rend, de l’avis du minist�re m�me, son interpr�tation al�atoire. Le � bleu ï¿½ budg�taire pr�cise en effet � ce sujet que � compte tenu des incertitudes li�es au mode de calcul, aucune conclusion en termes de tendance (am�lioration ou d�gradation) ne peut �tre tir�e des valeurs de l’indicateur sur les deux premi�res ann�es ï¿½. De plus, l’�volution de cet indicateur vers une plus grande pr�cision – notamment la prise en compte de nouveaux �l�ments relatifs � la qualit� et la d�tection de nouvelles substances polluantes – peut paradoxalement avoir des effets n�gatifs sur son �volution. Votre Rapporteur ne peut nonobstant qu’appeler de ses vœux la mise au point rapide d’un indicateur fiable de mesure de l’�volution de la qualit� des eaux, de quelque nature qu’elles soient.

Le second indicateur, relatif aux eaux us�es, mesure en r�alit� la conformit� aux normes europ�ennes – principalement la directive du 21 mai 1991 relative aux eaux r�siduaires urbaines – des stations d’�puration des eaux us�es. Bien que l’assainissement collectif soit de la comp�tence des collectivit�s territoriales, c’est-�-dire des communes et de leurs groupements, l’�tat a agi, via le MEEDDM, dans le sens d’une r�sorption des retards constat�s et d’un suivi tr�s attentif de l’avancement des proc�dures de mise en conformit�, dont la France doit informer tr�s r�guli�rement la Commission europ�enne, avec laquelle quatre proc�dures contentieuses sont en cours. Douze autres membres de l’Union europ�enne sont dans la m�me situation. Un plan d’action quinquennal sur l’assainissement a �t� lanc� en 2007, donnant notamment aux pr�fets des pouvoirs �tendus s’agissant de la mise en demeure des collectivit�s qui doivent contracter avec les agences de l’eau. En 2011, il semble que seules quatre agglom�rations ne pourront voir leur station d’�puration d�clar�e conforme ; celles de Saint-Denis de la R�union, celle de Guyane (Cayenne) et deux autres situ�es en Corse (Bastia et Ajaccio). Votre Rapporteur rappelle l’importance de l’action du minist�re en ce domaine aupr�s de collectivit�s locales concern�es, notamment en raison des objectifs ambitieux en mati�re de qualit� des eaux fix�s par la directive cadre sur l’eau � atteindre en 2015.

Les trois sous-indicateurs concernent la situation de conformit� en terme d’�quipement des stations d’�puration en fonction de la taille des agglom�rations d’assainissement et de la sensibilit� du milieu au rejet. Il est � noter que la n�cessit� de rattraper le retard dans la mise aux normes des stations d’�puration des grandes villes sous injonction des institutions communautaires s’est faite au d�triment des programmes volontaires des petites communes, non financ�s du fait de l’ass�chement des cr�dits. Un effort suppl�mentaire de l’�tat aurait �t� ponctuellement n�cessaire pour r�pondre � l’urgence financi�re et �cologique. Il est � noter que la r�vision des zones sensibles intervenue en 2006 a eu pour cons�quence une augmentation du nombre de stations d’�puration situ�es en zones sensibles, soit 554 au lieu de 350 auparavant.

Le troisi�me indicateur a pour objet la mesure des gains de productivit� des agences de l’eau r�sultat de la mutualisation de certaines fonctions supports. Il a pour valeur 42,3 millions d’euros en pr�vision actualis�e pour 2010 et 34,5 millions d’euros en 2011. Or toute �valuation de son �volution est rendue malais�e. Dans le projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2009, il �tait exprim� par un ratio entre d�penses de fonctionnement des agences de l’eau sur le montant total des cr�dits d’intervention. Ce ratio s’�tait stabilis� � 9,1 % depuis 2008. Il est � recommander de conserver en l’�tat cet indicateur afin que puisse �tre mesur�e la stabilisation en volume des d�penses de fonctionnement des agences de l’eau, que le minist�re dit attendre � ï¿½ partir de 2013 ï¿½.

Le quatri�me indicateur concerne la pr�servation de la ressource en eau, lui-m�me d�clin� en un sous-indicateur, � savoir le pourcentage de l’activit� des services de police de l’eau consacr�e aux contr�les (ramen�e � l’activit� totale des ETPT des services de police de l’eau, qui �tait de 17 % en 2008, de 20 % en 2009 en 2010, cette valeur �tant �galement celle de la pr�vision pour 2011). Il est � d�plorer l� encore qu’un autre sous-indicateur, � savoir la couverture du territoire par des sch�mas d’am�nagement et de gestion des eaux (SAGE), indicateur fort pertinent ait purement et simplement disparu dans la LFI pour 2011.

b) Am�liorer l’efficacit� biologique et l’efficience du r�seau des espaces prot�g�s au titre de la nature et des paysages (objectif n� 5)

� travers cet objectif, le MEEDDM souhaite orienter l’�volution du r�seau actuel d’espaces prot�g�s, qui reste l’un des principaux outils de pr�servation de la biodiversit�, dans un contexte d’�rosion continue de cette derni�re, dans une quintuple direction :

– une meilleure couverture, qualitative et quantitative, des enjeux de protection des esp�ces, des �cosyst�mes menac�s, des sites majeurs et des milieux embl�matiques, notamment en mer et outre-mer ;

– une modernisation des outils de gestion des milieux naturels ;

– une am�lioration de l’efficacit� de la conservation des esp�ces comme des �cosyst�mes prioritaires ou menac�s ;

– une plus grande efficacit� au regard du citoyen et du contribuable ;

– une meilleure visibilit� de l’image de la France protectrice d’un patrimoine naturel remarquable,

– la reconqu�te de la qualit� des espaces sensibles en constituant une trame �cologique de qualit�.

Le minist�re aura comme priorit�s de diriger le travail de ses services mais aussi celui des op�rateurs en direction de la protection des esp�ces et des �cosyst�mes reconnus comme devant absolument b�n�ficier de mesures de protection, de garantir la qualit� de la conservation des esp�ces au sein des espaces prot�g�s, notamment en signant des contrats d’objectifs avec les �tablissements publics de parcs nationaux, et �galement de ma�triser les co�ts des espaces prot�g�s. Une r�flexion a �galement �t� engag�e par le minist�re sur le regroupement des acteurs œuvrant dans le champ de la biodiversit� qui sont au nombre de 45. Une mission sur l’�volution de l’organisation des op�rateurs publics en mati�re de protection de la nature, confi�e � MM. Michel Badr�, Ing�nieur g�n�ral des ponts, des eaux et des for�ts, et Jean-Philippe Duranthon, Inspecteur g�n�ral de l’administration du d�veloppement durable, a rendu son rapport au MEEDDM en juillet 2010. Comme le rappelait un article du journal Le Monde dat� du 14 octobre 2010 � ce sujet : � le diagnostic est s�v�re mais partag� par tous : le manque de coordination, l’absence de donn�es comparables, la dispersion des moyens limitent la mise en œuvre des zones Natura 2000 et laissent � l’abandon la biodiversit� ordinaire des champs, des mares et des for�ts ï¿½.

La performance du minist�re en mati�re de protection des espaces naturels est mesur�e gr�ce � un premier sous-indicateur appr�ciant l’�volution du co�t annuel de l’hectare d’espace prot�g�, qu’il s’agisse de r�serves naturelles nationales (45 €/ha en pr�vision pour 2010, 38,5 r�alis�s, 39 €/ha comme objectif pour 2011), de cœur de parcs nationaux (29 euros/ha en pr�vision actualis�e en 2010, hors PAG, et 31 euros/ha, PAG inclus, comme objectif pour 2011). Il est � noter que ce calcul est fait hors de la R�serve naturelle nationale (RNN) des terres australes fran�aises, dont l’incidence en termes de co�ts induits serait de l’ordre de 7 euros par hectare. Votre rapporteur souhaite que ce sous-indicateur puisse �voluer vers une mesure �quitable et pr�cise du co�t des espaces prot�g�s pour la collectivit�, et que soient donc inclus dans son calcul tous les �l�ments relatifs � l’ensemble du territoire national.

Un second sous-indicateur mesure le co�t annuel de l’hectare de cœur de parcs nationaux, dont le parc amazonien de Guyane (PAG). Il �tait de 29 €/ha en 2010, la valeur-cible pour 2011 �tant de 31 €/ha. Cette augmentation est due notamment � l’int�gration de la superficie des trois nouveaux parcs nationaux, en sus des neuf existants, en cours de cr�ation : celui des calanques � Marseille-Cassis, celui de Champagne-Bourgogne dit � parc national de for�t de plaine ï¿½, et un parc national sur zone humide dont la localisation n’a pas encore �t� choisie. Sur ce type de zones particuli�rement importantes pour la pr�servation de la biodiversit�, le Grenelle de l’environnement a par ailleurs fix� au Conservatoire national du littoral et des rivages lacustres un objectif ambitieux d’acquisition de 20 000 hectares d’ici 2015, dont on peut douter qu’il soit atteint avec les moyens, notamment fiscaux, qui sont les siens aujourd’hui.

c) Inciter par le biais d’actions partenariales � la conservation des espaces naturels et des esp�ces animales et v�g�tales menac�s (objectif n� 6)

Il s’agit pour l’essentiel d’outils partenariaux permettant la mise en place par tous les acteurs concern�s (op�rateurs publics, propri�taires fonciers, gestionnaires de terrains, agriculteurs, forestiers) de projets dont la vocation doit �tre de mettre un terme � la perte de biodiversit�. Le r�seau Natura 2000, les parcs naturels r�gionaux, les conservatoires r�gionaux d’espaces naturels, les r�serves biologiques en for�t domaniale, les actions du Conservatoire du littoral et l’Agence des aires marines prot�g�es avec la mise en place des parcs naturels marins, et la conservation ou la pr�servation des esp�ces sp�cifiques, avec l’appui de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), vont dans ce sens.

Le minist�re entend piloter ses services ainsi que les op�rateurs plac�s sous sa responsabilit� dans la perspective :

– d’assurer des protections partenariales prioritairement dans les zones o� sont reconnus des int�r�ts �cologiques, faunistiques et floristiques ;

– de favoriser un encadrement des modes de gestion des espaces, notamment dans le cadre du r�seau des espaces Natura 2000 ;

– de ma�triser les co�ts d’intervention de l’�tat ;

– de mieux prendre en compte les milieux naturels et ultramarins.

La Commission europ�enne n’impose pas d’indicateur chiffr� pour mesurer le respect des directives � Oiseaux ï¿½ et � Habitats ï¿½. Cependant, � sa demande, une �valuation de l’�tat de conservation des habitats et des esp�ces d’int�r�t communautaire sera r�alis�e par le Mus�um d’histoire naturelle (MNHN) en 2012. Une attention particuli�re devra �tre port�e aux r�sultats de ce travail, dans la mesure o� un bilan n�gatif entra�nerait n�cessairement une �volution des outils de gestion permettant d’atteindre les objectifs fix�s, et il est difficilement concevable que cette �volution se fasse sans mobilisation de cr�dits budg�taires nouveaux. Votre Rapporteur insiste sur la n�cessit� de prendre en compte cette �ventualit� notamment dans les pr�visions faites dans le cadre de la pr�paration du projet de loi de finances pour 2012. Votre Rapporteur ne peut que se f�liciter de ce travail d’�valuation qui donnera une mesure concr�te et pr�cise de la d�gradation des �cosyst�mes sur le territoire national, qui ne pourra que nourrir la r�flexion en cours sur l’organisation des op�rateurs publics en mati�re de protection de la nature.

L’indicateur utilis� en 2011 porte, comme en 2010, d’une part sur le co�t moyen d’�laboration et d’animation des documents d’objectifs (DOCOB) pour chacun des sites Natura 2000 (13 900 euros en pr�vision actualis�e pour 2010, 14 000 pour 2011), et d’autre part sur le co�t annuel pour le minist�re des engagements pluriannuels par contrat Natura 2000 (19 900 euros en pr�vision actualis�e pour 2010, 20 000 pour 2011). L� encore, cet indicateur est appel� � �voluer � la hausse, car il n’int�gre ni les aires Natura 2000 en mer, qui sont appel�es � se multiplier et dont on estime le co�t annuel de gestion � peu pr�s le double de celui constat� dans les aires terrestres, ni la baisse des cofinancements europ�ens cons�cutive aux arbitrages rendus dans le cadre de du nouveau Plan de d�veloppement rural hexagonal (PDRH) 2007-2013.

Une fois de plus, votre Rapporteur constate que l’indicateur retenu ne constitue qu’un indicateur de co�t, l’efficacit� d’un partenariat entre l’�tat et les collectivit�s territoriales ne pouvant pas, en mati�re d’environnement, se mesurer uniquement � l’�volution des fonds mobilis�s par l’�tat sur les diff�rentes op�rations concern�es, mais bien plus � la qualit� des r�sultats environnementaux obtenus et � leur �volution � moyen et long termes. Une meilleure harmonisation appara�t n�cessaire sur le terrain entre les diff�rentes proc�dures - Natura 2000, parcs nationaux, SAGE, aires marines prot�g�es, parcs naturels nationaux r�gionaux - pour qu’elles ne se concurrencent pas mais se compl�tent. Un tel mouvement est indispensable afin d’�viter, comme c’est malheureusement le cas actuellement, que sur une m�me portion de territoire se superposent plusieurs dispositifs, aux moyens, aux objectifs et aux contours souvent diff�rents, et dont l’h�t�rog�n�it� nuit � l’efficacit� de l’action des pouvoirs publics. Ce � patchwork ï¿½ handicape l’action sur le terrain des �lus locaux. Il sera �galement n�cessaire de r�fl�chir � l’organisation � l’avenir du suivi, au niveau de l’administration centrale, des contrats Natura 2000, leur mont�e en puissance mettant en exergue l’inad�quation des moyens disponibles au niveau de l’administration centrale du minist�re, qui sont concentr�s au sein du Commissariat g�n�ral au d�veloppement durable (CGDD).

Au titre de la politique d’approvisionnement des mati�res premi�res, cette action vise �galement � contribuer � la politique de s�curit� d’approvisionnement pour ce qui concerne les minerais, m�taux, min�raux industriels et combustibles min�raux solides. La Direction g�n�rale de l’am�nagement, du logement et de la nature (DGALN) est en outre charg�e :

– du suivi et du d�veloppement des industries des mati�res premi�res (industries extractives, minerais industriels, m�taux non ferreux, mat�riaux de construction), de l’�laboration et de la mise en œuvre de la politique de gestion des ressources min�rales ;

– de la tutelle des centres techniques du secteur, parmi lesquels il faut citer le Centre technique des mat�riaux naturels de construction (CTMNC), et Centre d’Etudes et de recherches de l’industrie et du b�ton (CERIB) ;

– de la co-tutelle du Bureau de recherches g�ologiques et mini�res (BRGM) ;

– de la coop�ration mini�re et du financement des actions de coop�ration internationale, dont le financement du Centre d’�tudes sup�rieures des mati�res premi�res (CESMAT).

La DGALN m�ne ces activit�s dans le cadre du respect des objectifs du Grenelle, notamment en ce qui concerne les op�rations extractives. Le MEEDDM a relanc�, en y consacrant une enveloppe certes symbolique – 4 millions d’euros – une action dans le domaine des min�raux strat�giques, c’est-�-dire ceux qui peuvent servir de mati�res premi�res dans des secteurs de premi�re importance (�nergie, industrie pharmaceutique, m�decine, composants �lectroniques) comme l’or, le nickel, l’uranium, le mangan�se, le cobalt et les petits m�taux. Cette relance s’est notamment mat�rialis�e par la cr�ation d’un comit� pour les min�raux strat�giques, dans lequel si�gent notamment des repr�sentants d’AREVA et d’ERAMET, et dont la premi�re r�union a eu lieu le 7 octobre 2010, mais aussi par une premi�re exploration dans le domaine de la prospection sous-marine.

Au cours de l’�t� 2010 a en effet eu lieu au large de Wallis-et-Futuna, aux environs de l’�le Clipperton, dans le cadre d’un partenariat public-priv�, une premi�re mission impliquant des nodules, des encro�tements m�talliques et des d�p�ts sulfur�s r�unissant comme partenaires l’Ifremer, Areva, Eramet et Technip (pour co�t total de 6 millions d’euros), et utilisant les technologies actuelles permettant d’acc�der aux grandes profondeurs (1 500 � 2 000 m�tres).

Votre Rapporteur se f�licite de ces initiatives, annonc�es le 27 avril 2010 par le ministre d’�tat sous la forme d’un plan d’actions pour s�curiser l’acc�s de la France aux mati�res premi�res min�rales rares, mais il souhaite qu’en mati�re d’exploration et de prospection, notamment sous-marines, la plus grande attention soit port�e � l’�valuation des �ventuelles atteintes aux �cosyst�mes concern�s.

B.— LA TRADUCTION BUDG�TAIRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT : UN COUP D’ARR�T CONSTITUANT UN TR�S MAUVAIS SIGNAL

Apr�s avoir affich� une hausse encourageante en LFI 2010 de 4,1 % pour les AE et de 4,4 % pour les CP (cf. supra, tableau r�capitulatif), les cr�dits allou�s au programme � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ affichent une baisse pr�occupante, de 1,55 % pour les AE et de 0,96 % pour les CP. Votre Rapporteur d�plore ce coup d’arr�t port� aux cr�dits budg�taires d�volus sp�cifiquement � la r�alisation ambitieuse des objectifs fix�s par les deux lois � Grenelle ï¿½. Il ne peut que souligner qu’il constitue un fort mauvais signal envoy� aux autres acteurs du Grenelle (les collectivit�s locales, les Organisations non gouvernementales, les employeurs et les salari�s) aussi bien qu’� l’ensemble de nos concitoyens. Cette baisse traduit une certaine dichotomie entre les objectifs ambitieux et les cr�dits allou�s au financement du Grenelle de l’environnement. Il en appelle � une r�vision de cette tendance, mais aussi � une planification budg�taire, par nature interminist�rielle, des principales mesures des � Grenelle ï¿½, sur les cinq prochaines lois de finances, planification qui fait aujourd’hui d�faut et qui aurait pour avantage de donner une r�elle lisibilit� � l’action de l’�tat dans l’ensemble des domaines concern�s par le d�veloppement durable.

1. Le financement du Grenelle de l’environnement

Il est � noter que le recensement des cr�dits d’investissement et d’intervention destin�s � ce financement, qui avait �t� r�alis� pour la premi�re fois dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, s’�levait � 37 millions d’euros. Ils doivent �tre compar�s avec les 61 millions d’euros ouverts dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, ce qui repr�sentait une augmentation importante, de 60,65 % pr�cis�ment, mais surtout avec les 54,6 millions d’euros ouverts sur l’ensemble du programme au titre du projet de loi de finances pour 2011. Si votre Rapporteur se f�licite de la progression entre les exercices budg�taires 2009 et 2010, il regrette la baisse intervenue dans les dotations pour l’exercice 2011, de 10,5 % globalement, qui moins que jamais ne permettra de faire face aux investissements colossaux que repr�sente le financement de l’ensemble des d�cisions du Grenelle. � titre d’exemple, la mise aux normes du Grenelle de l’habitat collectif, notamment dans le cadre de la r�glementation thermique 2012, a �t� chiffr�e � plus de 400 milliards d’euros.

Conform�ment aux dispositions de la loi n� 2009-967 du 3 ao�t 2009 de programmation relative � la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, les cr�dits ouverts en lois de finances peuvent �tre compar�s aux projections pluriannuelles au moyen du tableau ci-dessous :

Cette baisse s’explique par plusieurs facteurs techniques, notamment, sur la partie � eau ï¿½, l’arr�t du financement par le budget g�n�ral de plusieurs projets clos, notamment l’adaptation au changement climatique (- 0,57 million d’euros) et les PCB (- 4 millions d’euros), sujets qui sont repris par des op�rateurs du minist�re, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et les agences de l’eau.

Il est regrettable que la pr�sentation des cr�dits affect�s au Grenelle au titre du programme ne distingue plus, pour 2011, la part respective des cr�dits affect�s � l’eau et � la biodiversit� mais agglom�re les montants accord�s � ces deux actions, ce qui rend plus difficile une analyse fine, dans le temps, des cr�dits accord�s � ces actions.

Sur le fond, il est paradoxal que ce soit pr�cis�ment ces cr�dits qui soient affect�s de la baisse la plus forte du programme (- 16,67 %) alors m�me que les documents budg�taires font �tat d’une priorit� des � sujets biodiversit� et surtout milieux marins (…) avec le lancement d’un premier par national nouveau, le parc des Calanques, et de trois parcs naturels marins ï¿½.

2. L’�volution des d�penses de fonctionnement et d’investissement

a) Les d�penses de fonctionnement

Les cr�dits correspondants aux d�penses de fonctionnement autres que celles de personnel sont en hausse pour 2011 de 11,24 %, � 25,923 millions d’euros (contre 23,304 millions d’euros inscrits au projet de loi de finances pour 2010, et 27 millions d’euros inscrits en 2009).

Elles se r�partissent dans les postes budg�taires suivants :

– ï¿½ ville durable ï¿½, qui repr�sente 1 million d’euros (en AE et en CP), r�partis en frais de d�placement engag�s par les architectes-conseils et paysagistes-conseils (qui sont au nombre de 202) mandat�s pour fournir une expertise sur les projets d’architecture ou d’urbanisme les plus importants (0,87 million d’euros), ou pour participer � des jurys de concours (0,1 million d’euros) organis�s sous l’�gide de la mission interminist�rielle pour la qualit� des constructions publiques (MIQCP), en versements d’indemnit�s � des experts ext�rieurs (0,03 million d’euros), en une contribution de l’Agence nationale pour la r�novation urbaine (ANRU) d’un montant 0,16 million d’euros au titre de remboursement de frais engag�s dans le cadre de missions sp�cifiques au programme national de r�novation urbaine, les �tudes locales transf�r�es de la sous-action � prospective et gestion de l’information ï¿½, pour un montant de 3,7 millions d’euros, en baisse de 20 % par rapport � 2010, des cr�dits d’�tudes � Grenelle ï¿½ pour la qualification et la d�finition de projets inscrits dans le cadre du plan � ville durable – planification ï¿½ (pour 0,5 million d’euros) et du pilotage du plan � ville durable ï¿½ pour 4,6 millions d’euros correspondant notamment au pilotage de l’appel � projets � Eco-quartiers ï¿½ et de la d�marche � Eco cit�s ï¿½ (13 collectivit�s laur�ates) ;

– ï¿½ prospective et gestion de l’information ï¿½, qui repr�sente 5,85 millions d’euros (contre 11,15 millions d’euros en LFI 2010) r�partis notamment en 2,46 millions d’euros (3 M euros en 2010) pour les �tudes et travaux prospectifs relevant des services centraux, et qui porte principalement sur la d�marche � Plan ville durable ï¿½, 0,86 million d’euros pour les formations nationales et interr�gionales, montant qui appara�t extr�mement faible compte tenu des besoins de formation des agents du minist�re, 0,42 million d’euros au titre des d�penses de communication, 2 millions d’euros au titre des d�penses d’informatique,  ;

– ï¿½ contentieux ï¿½, qui repr�sente 9,1 millions d’euros (en AE et en CP), poste qui fait appara�tre une baisse sensible par rapport � la pr�c�dente loi de finances (12 millions d’euros en AE et CP), les provisions �tant inscrites d�s lors que la probabilit� de condamnation de l’�tat est estim�e � plus de 50 % ;

– ï¿½ sites et paysages ï¿½, qui repr�sente 1,65 million d’euros (en AE et en CP, soit une diminution de 0,5 million d’euros), qui se r�partissent en 0,50 million d’euros destin�s aux cr�dits d’�tudes n�cessaire � la mise en œuvre des proc�dures de classement ou d’inscription des sites, et en 0,65 million d’euros (contre 1 million d’euros en LFI 2010) destin�s aux �tudes dans le cadre d’op�rations � grands sites ï¿½ (OGS) visant � la r�habilitation de sites class�s particuli�rement touristiques dont la surfr�quentation g�n�re une d�gradation � laquelle il convient de mettre un terme.

b) Les d�penses d’investissement

Les d�penses d’investissement se composent de d�penses pour immobilisations corporelles de l’�tat et d�penses pour immobilisations incorporelles.

Les d�penses pour immobilisations corporelles sont en hausse, puisqu’elles passent de 3,04 millions d’euros en loi de finances pour 2010 � 4 millions d’euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011. Elles concernent pour l’essentiel la prospective et la gestion de l’information, c’est-�-dire pour l’essentiel les travaux d’adaptation du syst�me d’information G�O-ADS, qui a permis de g�n�rer d’importants gains de productivit� en d�mat�rialisant compl�tement l’instruction des autorisations d’urbanisme. Aucun cr�dit n’est demand� au titre des d�penses pour immobilisations incorporelles.

Les d�penses d’intervention sont en baisse pour 2011 � 44,43 millions d’euros (contre 49,97 millions d’euros en AE et 43,63 millions d’euros en CP en LFI pour 2010). Ces cr�dits permettent d’apporter une aide aux diff�rents acteurs (m�nages, entreprises, collectivit�s territoriales) œuvrant dans le domaine de l’urbanisme, des paysages, des sites, de la planification et de l’am�nagement. Plus pr�cis�ment, ces d�penses couvrent les domaines suivants :

– les transferts aux m�nages (0,25 million d’euros en AE et en CP contre 0,35 million d’euros en AE et en CP en 2010), pour l’essentiel des subventions pour travaux aux fins de restauration de sites (2 567 sites class�s et 4 800 sites inscrits) appartenant � des particuliers propri�taires ;

– les transferts aux entreprises (25,52 millions d’euros en AE et 14,49 millions d’euros en 2011, contre 27,89 millions d’euros en AE et 14,85 millions d’euros en CP en 2010) qui portent les engagements de l’�tat dans les op�rations d’am�nagement d�cid�es dans le cadre des plans �tat-r�gions (pour les PER 2007-2013, l’�tat s’est engag� sur 184 millions d’euros en �le-de-France et 44 millions d’euros en Rh�ne-Alpes, 19,7 millions d’euros en PACA et 4 millions d’euros en Languedoc-Roussillon, soit un engagement total de 251,7 millions d’euros) ; la particularit� de ce financement est de ne pas �tre affect� a priori, mais d’�tre r�parti au fil de l’eau en fonction de l’�tat d’avancement des diff�rents projets ;

– les transferts aux collectivit�s territoriales (7,85 millions d’euros en 2011 en CP contre 16,75 millions d’euros en CP en 2010), constitu�s essentiellement de reliquats de subventions accord�es dans le cadre des PER 2000-2006, concernant majoritairement l’�le-de-France ; on ne peut que regretter cette pratique budg�taire qui ne peut qu’ob�rer les financements d’op�rations nouvelles lanc�es par les collectivit�s territoriales, notamment lorsque les co�ts de mobilisation du foncier sont importants (d�molitions, sols pollu�s) ;

– les transferts au titre des op�rations li�es � la th�matique de la � ville durable ï¿½ (3,5 millions d’euros en AE et 4,18 en CP) qui mat�rialisent la d�cision de l’�tat de soutenir les collectivit�s s’engageant dans l’�laboration de documents d’urbanisme exemplaires, notamment des SCOT tenant compte de l’ensemble des probl�matiques d’am�nagement durables, ainsi que les PLU intercommunaux valant PLH et PDU ;

– les transferts au titre des sites et paysages (4,5 millions d’euros en AE et en CP), fl�ch�s pour financer les travaux des � op�rations grands sites ï¿½ (OGS) mis en œuvre par les collectivit�s g�rant un ou plusieurs sites embl�matiques (Pont du Gard, Dune du Pyla) repr�sentant 540 000 hectares r�partis sur 42 d�partements, 0,9 million d’euros �tant d�l�gu�s aux services d�concentr�s du minist�re dans le but d’achever la couverture nationale des atlas du paysage dans le cadre du syst�me d’information sur la nature et les paysages ;

– les transferts aux autres collectivit�s (�galement en baisse avec 9,7 millions d’euros en AE et en CP contre 11,58 millions d’euros en 2010) prennent la forme du financement des agences d’urbanisme, avec une moyenne de dotation de 1,81 millions d’euros (contre 1,93 million d’euros en LFI 2010) par agence sur un r�seau comptant 56 agences, du financement d’associations repr�sentatives des r�seaux professionnels intervenant dans le champ de l’urbanisme et de l’am�nagement (0,135 million d’euros), enfin en diverses actions en mati�re de sites et de paysages, � savoir un soutien aux associations et la participation � des conventions internationales en mati�re d’environnement (0,135 million d’euros), au laboratoire LADYSS du CNRS (0,265 million d’euros) et au fonctionnement des �coles de paysage (0,45 million d’euros).

II.— LE PROGRAMME � CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’�COLOGIE, DE L’�NERGIE, DU D�VELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER (CPPEEDDM) ï¿½ (N� 217)

Le programme n� 217 � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer ï¿½ constitue pour la troisi�me ann�e cons�cutive le second programme en terme budg�taire de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½. Il repr�sente en effet 3,79 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,58 milliards d’euros en cr�dits de paiement, soit respectivement 37,77 % des AE et 37,56  % des CP de la mission. L’importance des cr�dits de l’action dans l’ensemble des cr�dits de la mission accuse cependant une baisse, ces pourcentages s’�tant �lev�s � 41,25 % et 41,77 % dans le cadre de la loi de finances pour 2010.

Pilot� par le Secr�taire g�n�ral du MEEDDM que votre Rapporteur a auditionn� dans le cadre de la pr�paration du pr�sent avis, le programme n� 217 a pour objectifs strat�giques de :

– promouvoir et d’animer les outils sp�cifiques de la politique de d�veloppement durable, notamment dans ses aspects territoriaux,

– fournir les prestations n�cessaires � l’atteinte des objectifs fix�s notamment dans le cadre de deux lois � Grenelle ï¿½ mais aussi dans la nouvelle strat�gique nationale de d�veloppement durable (2010-2013),

– garantir la s�curit� et la qualit� juridique des actions du minist�re,

– construire une organisation adapt�e et lisible,

– renforcer et moderniser les fonctions de pilotage avec un objectif de performance,

– dans les relations europ�ennes et internationales, porter les objectifs strat�giques du MEEDDM,

– renforcer la prise en compte des enjeux de d�fense, de s�curit� et d’intelligence au sein des directions et des services du minist�re.

Il est mis en œuvre par le secr�tariat g�n�ral, le Commissariat g�n�ral au d�veloppement durable (CGDD), le Conseil g�n�ral de l’environnement et du d�veloppement durable (CGEDD), la Commission nationale du d�bat public (CNDP) et l’Autorit� de contr�le des nuisances a�roportuaires (ACNUSA) pour ce qui les concerne.

A.— LA CONTINUELLE R�ORGANISATION DU MINIST�RE DE L’�COLOGIE, DE L’�NERGIE, DU D�VELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES N�GOCIATIONS SUR LE CLIMAT

Un an apr�s la cr�ation du minist�re de l’�cologie, de l'�nergie, du d�veloppement durable et de l'am�nagement du territoire (MEEDAT) lui a succ�d�, le 8 juillet 2009, le minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM). Cette nouvelle appellation se traduit par une nouvelle organisation de l’administration tant au niveau central qu'au niveau d�concentr�. L’ampleur des r�formes administratives a incit� votre Rapporteur � faire figurer, dans son pr�c�dent avis, � reproduire l’organigramme actuel du MEEDDM, � la fois pour son administration centrale et ses services d�concentr�s.

a) La r�organisation des services de l’administration centrale

S’agissant de l’administration centrale, le MEEDDM s’appuie d�sormais sur deux structures transversales :

– un secr�tariat g�n�ral, regroupant l’ensemble des fonctions transversales (international, juridique, communication, s�curit�, fonction budg�taire et immobili�re, gestion du personnel, pilotage des services d�concentr�s et des �coles et pilotage de tutelle des �tablissements publics...) ainsi que la strat�gie de r�forme minist�rielle, le Secr�taire g�n�ral �tant le Haut fonctionnaire de d�fense et de s�curit� du minist�re ;

– un commissariat g�n�ral au d�veloppement durable charg� de placer le d�veloppement durable au cœur de toutes les politiques publiques et d’en assurer la promotion aupr�s de tous les acteurs socio-�conomiques, de pr�parer et de mettre en oeuvre la Strat�gie nationale de d�veloppement durable (SNDD), qui pilote l’observation, la recherche et la prospective du minist�re ; la commissaire g�n�rale, que votre Rapporteur a auditionn�e, cumule cette fonction avec celle tout � fait transversale et apparemment compl�mentaire de d�l�gu�e interminist�rielle au d�veloppement durable.

Cinq directions g�n�rales traduisent la prise en compte du d�veloppement durable comme orientation majeure de l’action du minist�re, en coh�rence avec les orientations du Grenelle de l’environnement :

– la direction g�n�rale de l’aviation civile (DGAC), en charge notamment des fonctions de navigation, de s�curit� et de s�ret� a�riennes ;

– la direction g�n�rale de l’�nergie et du climat (DGEC), en charge de la d�finition de la politique fran�aise en mati�re de lutte contre les changements climatiques, de demande et d'offre d'�nergie ;

– la direction g�n�rale des infrastructures, des transports et de la mer (DGOTM), qui int�gre � la fois les comp�tences transport ferroviaire, fluvial, maritime, et routier, facilitant ainsi la mise en œuvre de politiques de report modal ;

– la direction g�n�rale de l’am�nagement, du logement et de la nature (DGALN) responsable du programme n� 113, qui traite � la fois d’habitat, d’urbanisme, de paysage, d’eau et de biodiversit�, permettant de promouvoir un am�nagement du territoire durable ;

– et enfin la direction g�n�rale de la pr�vention des risques (DGPR), qui d�veloppe une approche int�gr�e des risques technologiques, naturels et hydrauliques, de la pr�vention des nuisances ainsi que la qualit� de l’environnement.

Chacune des directions a �t� organis�e selon le principe de transversalit� issu du Grenelle de l’environnement et a �t� adapt�e pour mieux r�pondre � ses engagements. En effet, � titre d’exemple, les probl�matiques li�es � l’�nergie d’une part et au climat d’autre part sont prises en charge par une m�me direction, ce qui permet la d�finition d’une politique �nerg�tique compatible avec les objectifs de lutte contre le changement climatique d�finis entre autres au plan international.

Le minist�re dispose �galement de l'Inspection g�n�rale des affaires maritimes et du Conseil G�n�ral de l'environnement et du d�veloppement durable. Enfin, sont mis � la disposition du ministre d'�tat, la d�l�gation � la s�curit� et � la circulation routi�res ainsi que le secr�tariat g�n�ral � la mer, deux structures ayant par nature une activit� transversale.

Enfin, le MEEDDM compte depuis la formation du Gouvernement dit � Fillon V ï¿½, le 23 juin 2009, quatre Secr�tariats d’�tat, le premier � l’�cologie, le second charg� des technologies vertes et des n�gociations sur le climat, le troisi�me charg� du logement et de l’urbanisme, et le dernier charg� des transports.

b) La r�organisation corollaire des services d�concentr�s

Parall�lement � la nouvelle organisation de l’�chelon central, les services territoriaux du minist�re sont toujours, en 2010, en cours de restructuration pour am�liorer l’efficacit�, la coh�rence et la lisibilit� de l’action de l’�tat dans les territoires. L’organisation territoriale des minist�res fusionn�s pour cr�er le Minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM) s’appuyait sur :

– 24 Directions r�gionales de l'industrie, de la recherche, et de l'environnement (DRIRE) ;

– 26 Directions r�gionales de l'environnement (DIREN) ;

– 22 Directions r�gionales de l'�quipement (DRE) ;

– 11 Directions des routes (DIR) ;

– 99 Directions d�partementales de l'�quipement (DDE) ;

– des services territoriaux sp�cialis�s (aviation civile, affaires maritimes, services navigation...).

Dans la nouvelle configuration des services d�concentr�s au niveau r�gional, 21 directions r�gionales de l'environnement, de l'am�nagement et du logement (DREAL) ont �t� cr��es, regroupant en m�tropole les anciennes DRE, DIREN et DRIRE hors missions d�veloppement industriel et m�trologie. Elles ont en charge toutes les comp�tences de ces anciens services d�concentr�s. Cette �volution permet au MEEDDM de disposer d’un p�le r�gional unifi�, �chelon de pilotage de ses politiques sur le territoire.

Les 9 premi�res DREAL ont �t� cr��es d�but et mi-2009, 12 autres DREAL d�but 2010, apr�s des travaux de pr�figuration ayant eu lieu en 2009.

Suite � l'�valuation r�put�e positive de l'exp�rimentation dans huit d�partements de la fusion de huit directions d�partementales de l’�quipement (DDE) et directions d�partementales de l’agriculture et de la for�t (DDAF), engag�e d�s le 1^er janvier 2007, le MEEDDM et le minist�re de l’agriculture et de la p�che (MAP) ont souhait� g�n�raliser cette r�forme. Conform�ment � la circulaire du 23 janvier 2008 du Premier ministre, 47 nouvelles directions d�partementales de l'�quipement et de l'agriculture (DDEA) ont ainsi �t� cr��es au 1^er janvier 2009 pour œuvrer de fa�on unifi�e dans les domaines du d�veloppement durable, de l'agriculture et de la gestion du territoire. En 2010, les directions d�partementales fusionn�es, sous l’appellation de � DDT ï¿½ (direction d�partementale des territoires ï¿½) ou de � DDTM ï¿½ (direction d�partementale des territoires et de la mer, pour les d�partements appartenant � la fa�ade littorale) assurent donc les missions premi�res des deux services et renforcent leurs comp�tences dans les domaines environnementaux et de connaissance des territoires de mani�re � r�pondre aux enjeux du Grenelle de l’environnement.

Cette �volution doit aujourd'hui s'inscrire dans la nouvelle organisation d�partementale de l’�tat, d�cid�e en comit� de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 11 juin 2008. Celle-ci a pr�vu la cr�ation, dans chaque d�partement, hors ceux d'�le-de-France et outre-mer, au 1^er janvier 2010, de deux ou trois directions d�partementales interminist�rielles dont une � DDT ï¿½ ou � DDTM ï¿½. Les directions d�partementales interminist�rielles sont des services d�concentr�s de l'�tat, exer�ant des missions relevant de plusieurs minist�res et plac�s sous l'autorit� du pr�fet.

Les DDT et DDTM constituent le socle essentiel de la nouvelle strat�gie du minist�re dans les territoires, qui regroupe �galement les comp�tences d'une partie des services � environnement ï¿½ des pr�fectures. Cette organisation renforce la capacit� d’action des services, au plus proche des territoires, et les conforte au sein du p�le de comp�tences techniques ainsi constitu�. La Mission interminist�rielle pour la r�forme de l'administration territoriale de l'�tat (MIRATE) est en charge du pilotage et de l'accompagnement de cette r�forme majeure en associant �troitement l'ensemble des minist�res concern�s.

Outre l’�vident int�r�t de la mutualisation des fonctions support de services d�concentr�s issus d’administrations centrales distinctes et oeuvrant dans le cadre d�partemental, cette �volution issue de la RGPP n’est pas sans poser diff�rents types de probl�mes, que votre Rapporteur a identifi� tout au long des auditions qu’il a pu mener :

– la perte du contr�le du budget de ces nouveaux services – dont les cr�dits de fonctionnement ainsi que les cr�dits immobiliers rel�vent d�sormais du nouveau programme interminist�riel � Fonctionnement des directions d�partementales interminist�rielles �, dont le responsable est le Secr�taire g�n�ral du Gouvernement – risque de priver le MEEDDM d’un levier d’action tr�s important sur le terrain,

– compte tenu des cultures administratives tr�s diff�rentes des deux minist�res de tutelle de ces nouveaux services, la premi�re orientation � agriculture ï¿½ ou � ï¿½quipement ï¿½ qui leur sera donn�e risque de d�pendre fortement de l’administration d’origine du premier directeur nomm� � leur t�te,

– les cadres d’emploi de ces directions interminist�rielles risquent de p�tir de la lourdeur des proc�dures d’affectation issues des deux minist�res concern�s, et il est � craindre qu’au moins dans un premier temps les emplois vacants ne puissent �tre pourvus que par des agents d’une seule administration centrale, et non des deux ; interrog�e sur ce point par votre Rapporteur lors de la commission �largie du 12 octobre, Mme Chantal Jouanno, Secr�taire d’�tat � l’�cologie, a indiqu� que � oui, les postes offerts dans ces nouvelles directions seront accessibles aux agents du minist�re de l’�cologie et du minist�re de l’agriculture ï¿½.

L’organisation sp�cifique de l’�le-de-France et des collectivit�s d’outre-mer

En �le-de-France, la r�organisation administrative des services a �t� pr�cis�e par l'instruction du 27 juillet 2009 du Premier ministre qui prescrit, compte tenu des sp�cificit�s de cet espace dans l’ensemble du territoire national, pour les services du MEEDDM, la cr�ation de trois directions r�gionales et interminist�rielles (DRI) sp�cifiques:

– la DRI de l'�quipement et de l'am�nagement ;

– la DRI de l'environnement et de l'�nergie ;

– la DRI de l'h�bergement et du logement.

Dans les d�partements de grande couronne (77, 78, 91, et 95), il a �t� d�cid� que l'organisation d�partementale serait identique � celle pr�vue sur le reste du territoire m�tropolitain, selon un sch�ma � trois directions : direction d�partementale des territoires, direction d�partementale de la coh�sion sociale et direction d�partementale de la protection des populations. � Paris et dans les d�partements de petite couronne (75, 92, 93, et 94), les structures locales seront des unit�s territoriales des directions r�gionales et interminist�rielles pr�cit�es. En �le-de-France, la mise en place de la nouvelle organisation r�gionale doit �tre effective avant le 31 d�cembre 2010, et celle de l'organisation d�partementale ayant �t� mise place le 30 juin 2010.

Outre-mer, l'organisation des services du MEEDDM n’a pas encore �t� d�termin�e � ce jour, puisqu’elle est encore l'objet d'une concertation interminist�rielle dans le cadre plus large de l'organisation des services de l'�tat outre-mer.

Pour les services en charge de la mer et du littoral, il est pr�vu, par instruction du Premier ministre du 15 juillet 2009, deux niveaux : le niveau interr�gional, �chelon le plus pertinent pour traiter de certaines missions maritimes, et le niveau d�partemental int�gr� dans les directions d�partementales des territoires (DDT) sous la forme de directions d�partementales des territoires et de la mer (DDTM).

Quatre directions interr�gionales de la mer (DIRM) ont �t� cr��es au 1^er janvier 2010 :

– la DIRM Manche orientale-Mer du Nord, dont le si�ge est sis au Havre,

– la DIRM Bretagne-Pays de la Loire, dont le si�ge est sis � Nantes,

– la DIRM Sud-Atlantique, dont le si�ge est sis � Bordeaux,

– la DIRM M�diterran�e, dont le si�ge est sis � Marseille.

La nouvelle DIRM exerce l’int�gralit� des comp�tences des actuelles directions r�gionales des affaires maritimes (DRAM). Elle int�gre par ailleurs les missions de signalisation maritime des services des phares et balises et celles de gestion des centres interd�partementaux de stockage POLMAR (pollutions marines) mobilisables en cas crise li�e � une pollution sous-marine. Elle exerce par ailleurs une mission de coordination de l’ensemble des politiques de la mer et du littoral.

Dans les d�partements du littoral, la � direction d�partementale des territoires et de la mer ï¿½ (DDTM), comprendra dans la plupart des cas un service appel� � d�l�gation � la mer et au littoral ï¿½, qui sera plac� sous l’autorit� d’un directeur-adjoint de la DDTM, � d�l�gu� � la mer et au littoral ï¿½.

B.— UN PROGRAMME QUI P�TIT D’UNE NOUVELLE MODIFICATION DE P�RIM�TRE

Le programme budg�taire conna�t une fois de plus dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 un nouveau changement de p�rim�tre. En effet, les cr�dits de fonctionnement des directions d�partementales interminist�rielles (cf. supra), ainsi que les cr�dits immobiliers de ces m�mes services appel�s � direction d�partementale des territoires ï¿½ ou � direction d�partementale des territoires ou de la mer ï¿½ rel�vent d�sormais du nouveau programme interminist�riel � Fonctionnement des directions d�partementales interminist�rielles ï¿½, dont le responsable est le Secr�taire g�n�ral du Gouvernement et qui fait partie de la mission � Direction de l’action du Gouvernement ï¿½. Ce nouveau changement de p�rim�tre est loin d’�tre sans cons�quence sur les dotations budg�taires du programme 217, puisque les cr�dits demand�s pour cette nouvelle action cr�� ex nihilo sont les suivants, en millions d’euros :

Cette cr�ation, dont votre Rapporteur a identifi� les probl�mes fonctionnels qu’elle ne manquerait pas de cr�er (cf. supra), rend d�licate la comparaison avec l’exercice budg�taire correspondant. En particulier, il n’est pas impossible qu’� la faveur de cette modification de la nomenclature budg�taire, les cr�dits demand�s au titre des services d�concentr�s et de leurs charges immobili�res aient �t� amput�s d’un montant loin d’�tre symbolique, puisqu’il pourrait avoisiner les 30 millions d’euros.

Quoi qu’il en soit, cette situation de fluctuation du p�rim�tre du programme est une constante puisque, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, pas moins de quatre actions avaient �t� supprim�es – sur les vingt-quatre de la loi de finances pour 2008 –, douze actions avaient vu leur libell� modifi�, seules sept ayant �t� reconduites � l’identique, l’action n� 26, relative aux cr�dits de l’Autorit� de contr�le des nuisances sonores a�roportuaires, ayant �tant cr��e ex nihilo. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, six programmes avaient �galement �t� supprim�s du programme 217 (portant respectivement les num�ros 10, 12, 17, 19, 20 et 21), sans que cette suppression donne lieu fort heureusement � une renum�rotation des actions.

Ces �volutions successives rendent bien �videmment les comparaisons budg�taires malais�es.

Le tableau ci-apr�s retrace l’�volution, action par action, des autorisations d’engagement et des cr�dits de paiement :

Source : Projet de loi de finances pour 2011.

C.— UN PROGRAMME DONT LES ACTIONS RESTENT PL�THORIQUES ET PEU LISIBLES

Le programme n� 217 a la particularit� d’assurer, pour l’ensemble du MEEDDM et au profit des services qui le composent, une triple fonction de d�finition, de pilotage des politiques et de gestion des moyens correspondants dans les domaines suivants :

– la strat�gie, l’expertise et les �tudes dans le domaine du d�veloppement durable (action n� 1),

– la fonction juridique (action n� 2),

– la politique et la programmation de l’immobilier de l’administration centrale et des moyens de fonctionnement des services (action n� 3),

– la politique et la gestion des syst�mes d’information et des r�seaux d’information (action n� 4),

– la politique des ressources humaines et de la formation (action n� 5),

– l’action europ�enne et internationale (action n� 6).

1. Strat�gie, �tudes et expertise en mati�re de d�veloppement durable (action n� 1)

a) Contenu

L’action � Strat�gie, �tudes et expertise en mati�re de d�veloppement durable ï¿½ regroupe l’ensemble des moyens mis � la disposition du Commissariat g�n�ral au d�veloppement durable (CGDD) pour assurer les missions qui lui sont confi�es, qui consistent � mettre en œuvre la strat�gie nationale de d�veloppement durable (SNDD) pour les ann�es 2010-2013, qui fera l’objet d’un rapport annuel remis au Parlement, au travers des politiques publiques et des actions des acteurs socio-professionnels. De plus, le CGDD assure la coordination et l’animation des actions induites par les conclusions du Grenelle de l’environnement.

Le CGDD a une triple mission, de nature totalement transversale :

– les statistiques, notamment avec l’Institut fran�ais de l’environnement (IFEN), fonction centrale employant 220 ETPT dont 80 issus de l’INSEE ;

– la recherche et l’innovation, qui est une fonction pour l’essentiel h�rit�e de l’ex-minist�re de l’�quipement ;

– les �tudes �conomiques, ax�e sur l’�valuation environnementale des politiques publiques.

Le CGDD est �galement le support de la d�l�gation interminist�rielle au d�veloppement durable, dont le r�le est, entre autres, de participer � l’�laboration de la SNDD, mais aussi d’assurer la partie environnementale des �tudes d’impact d�sormais obligatoire pour l’ensemble des projets de loi d�pos�s sur le bureau du Parlement, et de prendre part � toutes les r�unions interminist�rielles int�ressant son champ de comp�tences.

Au PLF 2011, les cr�dits de l’action n�1 du programme 217 consacr�s au CGDD hors partenariat associatif (4,44 millions d’euros) et hors Conseil g�n�ral de l’environnement et du d�veloppement durable (0,86 million d’euros) s’�l�vent � 63 millions d’euros r�partis comme suit :

b) Perspectives du CGDD pour 2011 (en millions d’euros)

Le budget global du CGDD est en baisse de 6,3 % par rapport � l’exercice pr�c�dent, alors m�me que cet organe transversal a une responsabilit� centrale dans la mise en œuvre des deux � Grenelle ï¿½. Votre Rapporteur aurait souhait� qu’il f�t �pargn� par la baisse des cr�dits demand�s au titre de l’administration centrale du MEEDDM, justement en raison de son r�le strat�gique.

Le budget des CETE baisse, � p�rim�tre constant de 11 % en raison notamment d’un transfert de cr�dits d’un montant de 1,9 million d’euros vers l’action 3 du programme 217, au profit du service � comp�tence nationale CPII (Centre de prestations et d’ing�nierie informatiques). Les cr�dits consacr�s au CGDD hors du r�seau des CETE sont �galement en r�duction, de l’ordre de 6 % par rapport � 2010. Cette baisse affecte principalement les services d’administration centrale, les cr�dits d�l�gu�s aux services d�concentr�s ayant �t� maintenus � un niveau stable.

Parmi les d�penses du CGDD, il est pr�vu de consacrer, en 2011, 7 millions d’euros aux actions d’observation, information et statistiques, mises en œuvre par le Service de l’observation et des statistiques (SOeS) ; ces d�penses concernent cinq grands domaines, tous utiles pour les �tudes pr�alables et les �valuations ex post des politiques publiques :

– l’�nergie : 0,3 million d’euros seront consacr�s aux �tudes et enqu�tes sur la production d’�nergie, notamment les �nergies renouvelables, et 0,4 million d’euros au d�marrage de l’enqu�te sur la ma�trise de l’�nergie dans le parc des logements ;

– l’environnement : 1,2 million d’euros sont destin�s � financer des op�rations habituelles de collecte de donn�es sur la qualit� des sols, la biodiversit�, la pollution de l’eau et de l’air, ou plus r�centes comme les pratiques environnementales des Fran�ais, ainsi que des prestations d’�tudes ou d’expertises sur les comptes de l’environnement, les �co-activit�s, les emplois et m�tiers de la croissance verte ;

– le d�veloppement durable, les m�thodes, traitements statistiques et applications informatiques : 2,5 millions d’euros seront mobilis�s pour financer plusieurs types de d�penses telles que la mesure de la consommation durable, la maintenance et l’enrichissement de bases de donn�es (Geokit, Corine land cover…), la maintenance des applications informatiques, les sous-traitances statistiques et cartographiques, le portail de l’environnement ;

– le logement et la construction : 1,2 million d’euros seront utilis�s pour financer des op�rations r�guli�res (telles que les enqu�tes sur le prix des terrains � b�tir, les prix de la construction neuve et de l’entretien-am�lioration des logements ou encore la collecte et le traitement des statistiques mensuelles de la construction), ou nouvelles normes sur le prix des transactions et 0,6 million d’euros financeront l’ach�vement du r�pertoire du parc locatif social ;

– les transports : 0,8 million d’euros seront consacr�s aux enqu�tes sur le transport routier de marchandises, l’utilisation de v�hicules utilitaires l�gers, le prix dans les transports routier, a�rien, fluvial et maritime, les conditions de travail dans le transport routier, etc. La plupart de ces enqu�tes r�pondent � des obligations europ�ennes.

Les actions li�es � la strat�gie, aux �tudes, � l’�valuation et � l’int�gration du d�veloppement durable mobiliseront 11 millions d’euros notamment pour financer les actions suivantes :

– ï¿½tudes sur les modalit�s de d�veloppement des 18 fili�res de l'�conomie verte et �quitable : suites de l'�tude sur les 18 fili�res de 2010, la gestion durable des ressources ;

– la veille et la prospective sur les signaux des changements sociaux et �conomiques (� Think Tanks ï¿½),

– la strat�gie nationale de d�veloppement durable : 0,3 million d’euros seront consacr�s au suivi de la r�alisation de la SNDD 2010-2013 et aux dossiers strat�giques �labor�s pour la prise en compte des exigences du d�veloppement durable dans les politiques publiques ;

– int�gration des principes du d�veloppement durable dans les politiques publiques : 0,4 million d’euros pour les �tudes visant � fournir un appui technique et m�thodologique sur des projets d’am�nagement, d’infrastructure et d’exploitation de ressources naturelles ;

– dispositif de reconnaissance et d’�valuation des projets territoriaux de d�veloppement durable  (Agenda 21) : 0,7 million d’euros ; l'objectif est d'avoir atteint dans 3 ans 1 000 agendas 21 et 250 agents satisfaits aux crit�res de reconnaissance ; la bonne articulation avec des plans climat territoriaux devant �galement �tre satisfaite ce qui n’est pas toujours le cas concernant les grandes collectivit�s en particulier ; la faiblesse des cr�dits d�volus � cette action laisse mal augurer du suivi des Agendas 21 dans une phase o� leur nombre va aller croissant dans une phase de mont�e en puissance,

– ï¿½valuation environnementale : 1 million d’euros est d�l�gu� aux DREAL pour leur donner les moyens d’assurer leur fonction d’autorit� environnementale ; et 0,9 million d’euros seront investis dans la gestion du fonds d’indemnisation des commissaires enqu�teurs ;

– soutien � la mise en œuvre des d�marches �co-responsables : 0,6 million d’euros, finan�ant des actions telles en faveur de la promotion des �co-labels, l’investissement socialement responsable, la mise en œuvre du plan national pour l’achat public ;

– ï¿½ducation � l’environnement et au d�veloppement durable : 0,2 million d’euros d�l�gu�s aux services d�concentr�s ;

– ï¿½tudes et analyses �conomiques : 0,3 million d’euros (notamment fiscalit� �cologique, �conomie des ressources naturelles et des risques, etc.) ;

– ï¿½tudes men�es au plan r�gional dans le cadre : du guichet unique transport : 1 million d’euros d�l�gu� aux services d�concentr�s.

Les d�penses d’intervention se r�partissent en deux postes :

– les d�l�gations aux DREAL : 4,2 millions d’euros sont d�l�gu�s aux r�gions pour le soutien aux agendas 21, aux cellules �conomiques de la construction et aux observatoires r�gionaux des transports et le soutien aux �tudes lanc�es dans le cadre du Pacte de solidarit� �cologique ;

– les partenariats dans le champ de la connaissance environnementale, de l’int�gration du d�veloppement durable et de la promotion de la production et consommation durables (notamment dans le cadre de l’OCDE, interventions en appui � des associations ou GIP, etc.) pour un montant de 0,8 million d’euros.

Le fonctionnement et les moyens g�n�raux du Commissariat mobiliseront 6,5 millions d’euros, dont 4,7 millions d’euros de cr�dits destin�s aux actions de communication dans le cadre de la mise en œuvre des engagements du Grenelle de l’environnement ; 3 M d’euros pour les d�penses de diverses instances dont le Commissariat a la charge (Comit� de la pr�vention et de la pr�caution – CPP, Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversit� – CSPNB) et 0,3 million d’euros pour l'animation du r�seau scientifique et technique (RST). Votre Rapporteur a jug� utile de pr�senter ces deux instances.

Le comit� de la pr�vention et de la pr�caution (CPP), et le conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversit� (CSPNB)

Cr�� par arr�t� du 30 juillet 199, le Comit� de la pr�vention et de la pr�caution (CPP) a remis son avis le plus r�cent � Mme Chantal Jouanno, Secr�taire d’�tat � l’�cologie, le 21 juin 2010. Cet avis porte sur la d�cision publique en situation d’incertitude. Ces travaux ont �t� une contribution importante dans le cadre du bilan de l’application du principe de pr�caution pr�vu par la Charte de l’environnement conduit par le Comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques de l’Assembl�e nationale qui a rendu son rapport le 8 juillet 2010.

Pour la fin 2010 et en 2011, le Comit� devrait mener, sur une saisine de la Secr�taire d’�tat � l’�cologie, une r�flexion concernant l’organisation d’une r�flexion collective sur la m�thode et les proc�dures pour �laborer une d�finition du risque acceptable dans les diff�rents domaines abord�s lors de la concertation sur le changement climatique. En effet m�thode et proc�dures pour �laborer cette d�finition seront n�cessaires � la mise en place de la politique d’adaptation au changement climatique. Par ailleurs le comit� propose d’�mettre un avis sur les questions concernant les �valuations risques-b�n�fices dans le domaine environnement-sant�.

Le CSPNB, install� dans sa nouvelle composition au mois d’avril 2010 a arr�t� un projet d’activit� jusqu’en mars 2011. Le comit� apportera prochainement son �clairage sur le constat et les propositions qui �manent du bilan de la Strat�gie nationale de la biodiversit� (SNB) tel qu’il a �t� dress� et d’autre part �mettra un avis sur les orientations de recherche qui lui para�trait souhaitables pour la nouvelle SNB, c’est-�-dire pour la p�riode post�rieure � 2013. En 2011, il est probable que le CSPNB sera sollicit� sur les points particuliers d’�laboration de la SNB. Enfin le CSPNB a produit en 2009 deux livres qui ont eu un grand succ�s intitul�s � La biodiversit� � travers les exemples � rendant accessible la notion de biodiversit� au grand public. Les membres du CSPNB ont souhait� r�diger un nouvel ouvrage du m�me type sur les services rendus par la biodiversit�.

Les Centres d’�tudes techniques de l’�quipement (CETE) se verront doter de 38,5 M d’euros, dont 31,9 M d’euros en d�penses de fonctionnement (d�penses de fonctionnement courant, vacations, �tudes, frais de d�placement, paiement d’imp�ts et taxes, etc.) et 6,6 M d’euros en investissement (mat�riels lourds n�cessaires � la production en recherche, �tude, expertise et innovation, immobilier technique).

Dans le projet annuel de performances, l’action n� 1 est divis�e en quatre sous-actions : � ï¿½tudes et strat�gie ï¿½, � observation, information, fonctionnement ï¿½, � centres techniques de l’�quipement (CETE) ï¿½, et � partenariat associatif ï¿½.

La sous-action � Strat�gie, expertise et �tudes en mati�re de d�veloppement durable ï¿½ est compos�e des domaines d’action suivants :

– les �tudes, �valuation et instruments �conomiques, qui int�grent le d�veloppement des m�thodes d’�valuation �conomique des dommages caus�s � l’environnement, mais aussi de production d’instruments �conomiques (�co-fiscalit�), et d’analyses dans le champ de comp�tences du minist�re ;

– les dispositifs et outils de l’int�gration du d�veloppement durable, qui comprend un volet territorial, avec le suivi des Agendas 21 sous la forme d’un appel permanent aux collectivit�s, et un volet national (promotion des �colabels, int�gration du d�veloppement durable dans la commande publique) ;

– la strat�gie et la prospective, qui visent notamment � nourrir l’�laboration de la future SNDD ;

c) Le r�seau des organismes scientifiques et technologiques, dont le CGDD d�finit les orientations

Une seconde sous-action, intitul�e � Gouvernance et d�finition des politiques strat�giques ï¿½ a fait son apparition dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, pour identifier notamment l’action du CGDD en mati�re d’�laboration et de mise en œuvre de la SNDD. Elle regroupe aussi des actions strat�giques comme le lancement et l’animation d’une action de veille et de prospective technologique sur les fili�res industrielles identifi�es comme les plus strat�giques dans ce processus (recherche et innovation, formation, normalisation, r�glementation), notamment afin de renforcer la position des entreprises fran�aises sur des march�s � fort potentiel de d�veloppement au plan mondial, car r�pondant aux imp�ratifs d’activit�s �conomiques � la fois d�carbon�es et plus sobres en ressources.

La troisi�me sous-action � observation, information, fonctionnement ï¿½ recense les domaines d’action suivants :

– l’observation environnementale, qui se traduit par la production de donn�es environnementales de qualit�, en particulier dans le cadre de la convention d’Aarhus sur l’acc�s du public � l’information environnementale et � l’�valuation des politiques publiques, donn�es qui alimentent notamment les institutions internationales (Agence europ�enne pour l’environnement, Eurostat, OCDE, ONU) ;

– la pr�vention, avec le comit� de la pr�vention et de la pr�caution (CPP, cr�� par arr�t� du 30 juillet 1996) et le conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversit� (CSPNB, cr�� par arr�t� du 26 mars 2004).

La quatri�me sous-action � centres techniques de l’�quipement (CETE) ï¿½ regroupe les moyens de fonctionnement des centres techniques de l’�quipement, dont l’activit� est r�orient�e vers la ma�trise d’ouvrage et la synth�se des connaissances dans les domaines de comp�tence du minist�re. Ces moyens vont �voluer en raison de la mise en œuvre du plan d’�volution des CETE, conform�ment aux dispositions de la circulaire du 15 juillet 2008. L’orientation g�n�rale est de r�orienter le portefeuille d’activit�s de ces centres vers des activit�s soit traditionnelles dans lesquelles le d�veloppement durable est int�gr�, soit vers des activit�s nouvelles directement li�es au d�veloppement durable. Une premi�re phase de cette �volution a consist� en la signature d’un contrat de programme pour la p�riode 2009-2011 entre la direction de la recherche et de l’innovation (DRI) du CGDD et chaque direction g�n�rale du minist�re permettant d’identifier les besoins en mati�re de recours aux CETE et se traduisant par un engagement financier de chaque direction g�n�rale, par activit�. Cette initiative a permis l’identification d’une soixantaine de p�les de comp�tences et d’innovation au sein des CETE.

L’importance de cette sous-action est appel�e � d�cro�tre compte tenu des cons�quences de la RGPP, et notamment de la r�duction des activit�s routi�res, ce qui semble heureux car elle n’est pas de m�me nature que les autres sous-actions du programme n� 217.

La cinqui�me sous-action � Pilotage du r�seau scientifique et technique ï¿½ permet au CGDD de d�finir et de suivre l’application des orientations strat�giques du r�seau.

La sixi�me et derni�re sous-action � partenariat associatif ï¿½ regroupe les moyens du bureau des associations, qui est directement rattach� au secr�taire g�n�ral. Ces moyens servent � financer des projets mis en œuvre par le milieu associatif dans les domaines de la biodiversit� et du changement climatique. Compte tenu de l’importance du r�le des associations dans le domaine du d�veloppement durable et de la protection des espaces naturels, sujet sur lequel la commission du d�veloppement durable a d’ailleurs constitu� une mission d’information, il a sembl� utile � votre Rapporteur de d�tailler les subventions consenties par le MEEDDM au titre du projet de loi de finances pour 2011, le montant total des cr�dits au titre du partenariat associatif s’�levant � 4,5 millions d’euros.

Les cr�dits accord�s aux associations au titre du programme 217 (action n� 1 �  Strat�gie, �tudes et expertise en mati�re de d�veloppement durable ï¿½ article d’ex�cution 36 � Partenariat associatif ï¿½) repr�sentent environ 15 % des transferts aux associations effectu�s par le MEEDDM (hors associations de la qualit� de l’air). En r�gle g�n�rale, les subventions les plus importantes imput�es sur les cr�dits sp�cifiques du partenariat associatif sont une contribution � une subvention globale assembl�e � partir de plusieurs programmes, et impliquant �galement les programmes 113 et 181. La subvention accord�e � la f�d�ration France Nature Environnement est la plus notable exception en ce que les cr�dits du partenariat associatif y sont relativement majoritaires et d’un montant �lev�.

Par comparaison les subventions s’imputant sur d’autres programmes comme le 113 � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ rel�vent d’une autre �chelle : F�d�ration des parcs naturels r�gionaux (792 877 euros), F�d�ration des conservatoires botaniques nationaux (526 422 euros), F�d�ration des conservatoires d’espaces naturels (420 000 euros) ou au Centre d’�tudes sup�rieures des mati�res premi�res (1 047 140 euros).

2. Fonction juridique (action n� 2)

a) Contenu

La fonction juridique, qui est assur�e par un service juridique central s’appuyant sur des services sp�cialis�s relevant d’autres programmes, repr�sente 0,1 % des AE et des CP du programme en 2011, contre 0,2 % en LFI 2010. Elle recoupe en r�alit� plusieurs activit�s :

– la d�fense des int�r�ts de l’�tat ou de ses agents dans le cadre de leur activit� de service ; l’instruction des litiges ou le r�glement amiable des diff�rends,

– l’�laboration des textes l�gislatifs et r�glementaires ainsi qu’internationaux et communautaires, y compris le suivi de la transposition des directives ;

– la veille et l’information juridique, ce qui inclut entre autres la s�curisation de la commande publique, l’analyse du droit communautaire et du droit public de l’�conomie ;

– le conseil et l’assistance aux services et aux responsables ;

– la d�finition des actions de formation juridique des agents.

De plus, la fonction juridique a, de part sa production r�glementaire, une fonction d’appui � l’action des polices administrative et judiciaire, mais aussi � celle des services charg�s des polices sp�ciales de l’environnement.

b) Dotations budg�taires et objectifs

L’action n� 2 est dot�e dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 de 5,64 M d’euros (contre 6,02 millions d’euros en AE et de 6,02 millions d’euros en CP en 2010, ce qui correspond � baisse de 6,35 %).

Ces dotations budg�taires sont destin�es � couvrir les d�penses suivantes :

– l’assistance fournie aux agents du minist�re dans le cadre des garanties statutaires offertes par la loi n� 83-634 du 13 juillet 1983 (� hauteur de 0,438 million d’euros), le co�t d’un dossier de protection fonctionnelle �tant en moyenne de 10 000 euros ;

– les d�penses cons�cutives aux accidents de la circulation impliquant un v�hicule de service (� hauteur de 3,5 M d’euros), r�partis entre les cr�dits de centrale (2,48 M d’euros) et ceux destin�s aux services d�concentr�s (0,789 M d’euros), le co�t moyen d’un dossier �tant de 23 544 euros ;

– les d�penses li�es aux autres formes de contentieux, notamment ceux li�s � l’ing�nierie publique lorsque l’�tat est ma�tre d’ouvrage (� hauteur 1,6 M d’euros contre 1,9 M d’euros), dont l’estimation est toujours d�licate ; toutes les condamnations au paiement de dommages et int�r�ts sont imput�es par ailleurs sur cette action.

Votre Rapporteur tient � souligner le caract�re p�rilleux d’une baisse continue des cr�dits de cette action, dont le corollaire est une protection juridique du minist�re et de ses agents affaiblie, pouvant avoir pour cons�quences une moins bonne prise en compte des risques de contentieux et donc, � terme, des condamnations financi�rement plus lourdes, notamment dans les domaines des polices de l’environnement.

3. Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement (action n� 3)

a) Contenu

L’action n� 3 � Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement ï¿½, qui mobilise en 2011 9,9 % des autorisations d’engagement du programme, soit 375,2 millions d’euros en AE et 164,67 millions d’euros en CP, ce qui correspond � une baisse de 3,05 % par rapport aux AE en 2010, et � un v�ritable effondrement des CP avec une baisse de 57,07 %. Cette action a une vocation totalement transversale puisqu’elle regroupe l’ensemble des moyens de fonctionnement et de l’immobilier � la fois de l’administration centrale mais plus des services d�concentr�s, dont les cr�dits ont �t� regroup�s dans une nouvelle action (cf. supra, introduction). Bien qu’elle ne recouvre pas exactement des objectifs du Grenelle de l’environnement, elle est conduite, sous l’autorit� du secr�tariat g�n�ral du MEEDDM, par la d�l�gation � l’action fonci�re et immobili�re pour le pilotage et la mise en œuvre de la politique fonci�re et immobili�re du minist�re dans la recherche d’un impact le moins �lev� possible sur l’environnement, d’une efficience accrue de la d�pense publique et d’une efficacit� sociale maximale de la commande publique.

Elle poursuit un triple objectif :

– l’�laboration et le pilotage de la politique immobili�re et fonci�re du minist�re, c’est-�-dire la coordination des actions fonci�res conduites, soit par le minist�re soit par les �tablissements publics plac�s sous sa tutelle, en vue d’accro�tre l’offre fonci�re publique permettant la construction de logements, notamment sociaux, mais aussi la ma�trise d’ouvrage des projets immobiliers de l’administration centrale du minist�re, et le pilotage de la politique patrimoniale et immobili�re du minist�re ;

– la fourniture aux agents du minist�re de conditions de travail satisfaisantes, et ce quel que soit leur lieu de travail ;

– la mise en œuvre de prestations logistiques, en administration centrale, pour les directions g�n�rales ainsi que les cabinets minist�riels ; cette mise en œuvre recoupe des missions mat�rielles � la fois lourdes et diverses, puisqu’il s’agit notamment de la gestion des moyens de transport et du parc automobile du minist�re, la gestion administrative des b�timents domaniaux, la s�ret� et la s�curit� des sites, les prestations centralis�es d’impression et de reprographie, la gestion des moyens de communication et celle des moyens du conseil g�n�ral de l’environnement et du d�veloppement durable.

Une part des cr�dits de cette action est �galement mobilis�e par le service du pilotage et de l’�volution des services (SPES), pour ce qui rel�ve de la modernisation des services, et par le service de d�fense, de s�curit� et d’intelligence �conomique (SDSIE), pour ce qui concerne les politiques de d�fense, de s�curit� et d’intelligence �conomique.

b) Dotations budg�taires et objectifs

Les d�penses de fonctionnement courant et d’immobilier de l’administration centrale et des services d�concentr�s s’�l�vent en LFI 2011 � 375,2 millions d’euros en AE et � 164,67 millions d’euros en CP, les loyers budg�taires �tant index�s � 2,66 % (contre 2,7 % en 2010) et financ�s par red�ploiement. Sur ces d�penses, les d�penses de fonctionnement courant de l’administration centrale s’�l�vent � 20,49 millions d’euros (contre 23,06 millions d’euros en 2010) en AE et � 20,4 M d’euros (contre 23,05 millions d’euros en 2010) en CP, et les d�penses d’immobilier de l’administration centrale � 301,43 millions d’euros en AE et � 90,58 millions d’euros en CP, les premiers postes �tant les loyers, y compris budg�taires, ainsi que les charges. Compte tenu du changement de p�rim�tre intervenu et de la cr�ation d’une nouvelle mission regroupant les cr�dits demand�s au titre des nouvelles directions d�partementales interminist�rielles, les d�penses de fonctionnement courant et d’immobilier des services d�concentr�s sont en baisse, puisqu’elles repr�sentaient 265,29 millions d’euros en AE et 261,7 millions d’euros en CP en LFI en 2010, et que ces chiffres sont tomb�s � 48,4 millions d’euros en AE et 46,83 millions d’euros en LFI 2011.

Les d�penses d’investissement de l’administration centrale et des services d�concentr�s sont �galement en baisse � 4,86 millions d’euros en AE et 6,84 millions d’euros en CP (contre 6,87 millions d’euros en AE et 6,92 en CP en LFI 2010). Ils se r�partissent de la fa�on suivante :

– les d�penses immobili�res des services d�concentr�s, � hauteur de 1,7 million d’euros en AE et 3,6 millions d’euros en CP (contre 4,37 millions d’euros en AE et 6,42 millions d’euros en CP en 2010), qui traduisent la poursuite, mais � un rythme moins soutenu, de l’effort budg�taire en faveur de projets immobiliers dont la mise en œuvre a �t� engag�e pr�c�demment mais �galement de travaux de mise aux normes ;

– les d�penses d’investissement de l’administration centrale, � hauteur de 3,16 millions d’euros en AE et de 3,24 millions d’euros en CP, qui se r�partissent entre projets immobiliers, notamment  la r�novation du site class� de l’h�tel de Roquelaure (1,5 million d’euros) et les �tudes du programme de r�novation lourde du toit de la Grande Arche de la D�fense, et les d�penses d’investissement mobilier (renouvellement du parc automobile avec l’achat de v�hicules micro-urbains, remplacement du mobilier v�tuste, pour 0,25 million d’euros).

� cette action est associ� un objectif intitul� � ï¿½tre une administration exemplaire, au regard du d�veloppement durable, dans la ma�trise des moyens de fonctionnement ï¿½. Cet objectif a �t� �labor� � la suite des conclusions du Grenelle de l’environnement et de la circulaire du 3 d�cembre 2008 du Premier ministre relative � l’exemplarit� de l’�tat au regard du d�veloppement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses �tablissements publics. Cette circulaire imposait � chaque ministre d’�tablir pour l’administration plac�e sous sa responsabilit� un Plan d’administration exemplaire (PAE). Le MEEDDM a rendu public son PAE le 9 mars 2009, ce dont votre Rapporteur se f�licite, l’administration charg�e de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement devant naturellement faire figure de pr�curseur en la mati�re, et agir comme �l�ment moteur dans cette mutation administrative majeure du XXI^�me si�cle. Ce PAE d�finit trois priorit�s d’action : les �quipements de bureautique, la gestion immobili�re par la r�duction de la consommation d’�nergie, et la refonte du parc de voitures particuli�res. � ces trois priorit�s ont logiquement �t� associ�s trois indicateurs distincts :

– le ratio d’efficacit� bureautique (n� 2.1) concerne l’administration centrale et vise � �valuer, du point de vue du contribuable, la somme des d�penses bureautiques du minist�re par poste (cet indicateur est en voie de d�t�rioration puisqu’il s’�levait � 540,6 euros pour 4 787 postes de travail en 2008, et que la pr�vision pour 2011 ressort � 951 euros pour un parc de 30 230 postes) ; il est � noter que cette d�t�rioration est li�e � l’int�gration en 2011 des services d�concentr�s du minist�re, hors parcs de la Direction g�n�rale de l’aviation civile (DGAC) et du Service de la navigation (SN),

– le ratio d’efficience de la gestion immobili�re (n� 2.2) mesure entre autres l’�volution de la d�pense li�e � la fonction immobili�re par m² rapport�e � l’indice de r�f�rence en services d�concentr�s (baisse avec 10,05 €/m² contre 9,92 €/m² en 2010), et en administration centrale (baisse avec 42,32 €/m² contre 58,12 €/m² en 2010) ;

– le taux moyen des �missions de CO₂ des voitures particuli�res (mesur� en g/km) se subdivise en un sous-indicateur mesurant ce taux pour le stock annuel de voitures particuli�res de services utilis�es (133 g/km en pr�vision actualis�e pour 2010, avec 125 g/km en valeur-cible pour 2013, et 130 g/km en objectif pour 2011) et un autre sous-indicateur mesurant ce taux pour les voitures particuli�res achet�es ou lou�es dans l’ann�e (115 g/km pr�vus pour 2011, avec 110 g/km en cible pour 2013). 

Votre Rapporteur souligne une fois de plus que l’�cart entre les deux sous-indicateurs appelle manifestement une action vigoureuse pour aligner les �missions du stock sur celle du flux, en clair d’expurger le parc actuel des v�hicules �mettant le plus de CO₂ et qui gr�vent la capacit� d’exemplarit� du minist�re en la mati�re, m�me s’il note avec satisfaction que les premiers r�sultats semblent probants et que les objectifs-cible ont �t� revus � la baisse en termes d’�mission de CO₂.

4. ï¿½ Politique et gestion des syst�mes d’information et des r�seaux informatiques ï¿½ (action n� 4)

Comme l’action n� 3, l’action n� 4 � Politique et gestion des syst�mes d’information et des r�seaux informatiques ï¿½, qui ne repr�sente comme en 2010 que 0,8 % des autorisations d’engagement de la mission, a une vocation clairement transversale. Ses dotations budg�taires sont cependant sensiblement inf�rieures puisqu’elle mobilise 29,19 millions d’euros en AE et en CP en 2011 (contre 31,17 millions d’euros en AE et 31,17 millions d’euros en CP en 2010), ce qui repr�sente une baisse de 6,35 % par rapport � sa dotation dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.

a) Contenu

L’action n� 4 peut �tre d�compos�e en deux sous-ensembles : le premier concerne l’�laboration de la politique informatique du MEEDDM, n�cessaire � la coh�rence des syst�mes d’information, et le second la gestion de ces m�mes syst�mes au sein de l’administration centrale du minist�re.

Le premier sous-ensemble peut �tre scind� lui-m�me en trois domaines distincts. Le premier a pour objet l’�laboration de la politique du minist�re en mati�re de syst�mes d’information, ce qui comprend l’�laboration du sch�ma directeur des syst�mes d’information et de communication, la d�finition des architectures techniques, la d�finition des outils et r�f�rentiels communes, ainsi que la gestion pr�visionnelle des emplois et des comp�tences. Le deuxi�me domaine concerne la mise en œuvre des infrastructures et services communs aux syst�mes d’information, ce qui comprend notamment le d�ploiement et le fonctionnement courant des centres serveurs nationaux, la mise en œuvre et la maintenance des syst�mes de s�curit�, ainsi que l’animation des r�seaux � m�tiers ï¿½. Le troisi�me domaine concerne la gestion de l’informatique de l’administration centrale, � la fois sur le plan de la gestion mat�rielle (suivi et maintenance du parc informatique et t�l�phonique) et logicielle (d�veloppement du r�seau et maintenance du r�seau informatique).

Le second sous-ensemble concerne la gestion des syst�mes d’information de l’administration centrale du minist�re, gestion marqu�e par la n�cessit� d’adapter ces syst�mes au nouveau p�rim�tre minist�riel ainsi qu’aux nouveaux modes d’exercices des missions qui lui sont confi�es (r�organisation de l’administration centrale, cr�ation des DREAL, mutualisation des fonctions support, soutien au fonctionnement des futures directions d�partementales des territoires). Elle inclut une dimension particuli�rement importante dans cette optique qui est de poursuivre le d�ploiement d’outils informatiques communs b�tis � partir de logiciels libres. Votre Rapporteur souhaite que ce mouvement soit poursuivi et amplifi�, car il pr�sente l’avantage d’�conomiser des ressources budg�taires et d’all�ger la d�pendance vis-�-vis des �diteurs de logiciels, notamment de syst�mes d’exploitation pour micro-ordinateurs.

b) Dotations budg�taires et objectifs

Les d�penses de fonctionnement de l’action n� 4 s’�l�vent � 29,19 millions d’euros en AE et en CP en 2011, contre 31,17 millions d’euros en AE et � 29,17 millions d’euros en CP en 2010. Elles couvrent tout � la fois :

– l’�laboration de la politique informatique du MEEDDM, � hauteur de 1,5 million d’euros (contre 2 millions d’euros en AE et en CP en 2010), qui se d�compose en �laboration de textes organisationnels (sch�ma directeur), � hauteur de 0,4 million d’euros, en d�veloppement d’outils communs en mati�re de syst�me d’information g�ographique, pour un montant �quivalent, et en maintenance op�rationnelle, � hauteur de 0,5 million d’euros, et la maintenance des outils communs y compris les outils de lutte contre les virus (0,6 M d’euros);

– la mise en œuvre des infrastructures et services communs, � hauteur de 12,87 M d’euros en AE et en CP, ce qui recouvre pour plus de la moiti� (8,72 M d’euros) l’exploitation et la mise en place d’un plan de d�veloppement de visioconf�rence et de t�l�phonie sous IP avec en objectif 1 800 points de desserte, et qui comprend aussi les prestations d’h�bergement (3,6 M d’euros), la maintenance du syst�me de messagerie (0,55 million d’euros), et la maintenance de s�curit� (0,3 million d’euros) ;

– la gestion de l’informatique de l’administration centrale du MEEDDM (6,4 millions d’euros), comprenant notamment la poursuite de l’externalisation de l’assistance informatique de premier niveau (1 M d’euros par an) ;

– l’exploitation et l’�volution des syst�mes d’information des activit�s support, notamment de l’activit� ressources humaines � hauteur de 4,25 M d’euros en AE et en CP (contre 9 M d’euros en AE et de 7 M d’euros en CP ), ce qui inclut la maintenance des outils existants (2,75 millions d’euros en AE et en CP), et les projets d’�volution des syst�mes d’information support (1,5 million d’euros en AE et en CP), notamment du syst�me de gestion administrative et de paie des agents, avec la premi�re phase de r�alisation de la version 2 du projet de refonte de � REHUCIT ï¿½, et du syst�me financier CHORUS qui a �t� d�ploy� en juillet 2010 et continuera de l’�tre en 2011 (0,75 million d’euros en AE et en CP) ; � ce sujet il semble que la reprise de l’ensemble des donn�es budg�taires dans ce logiciel, qui a occasionn� un surcro�t de travail important pour les agents du minist�re, ait �t� g�n�e par des interruptions de service au mois de septembre, en pleine p�riode budg�taire ; interrog�e � ce sujet par votre Rapporteur lors de la commission �largie du 12 octobre 2010, la Secr�taire d’�tat � l’�cologie a indiqu� � quant au logiciel Chorus, il a �t� mis en place le 1^er juillet. Des retards ont �t� constat�s, qui ont �t� estim�s � un mois. A priori, ils sont aujourd’hui r�solus. ï¿½ Votre Rapporteur ne peut que regretter cette indisponibilit� du logiciel, qui a sans nul doute compliqu� la t�che des agents du MEEDDM.

Les d�penses d’investissement, en forte augmentation, s’�l�vent � 4,17 M d’euros, en AE et en CP (contre 2 M d’euros en 2010), qui correspondent au d�ploiement du nouveau syst�me d’information d�cisionnel (SID) engag� en 2009, en liaison avec la mise en œuvre du contr�le de gestion, et �galement au raccordement � l’Op�rateur national de paye (ONP) pour lequel le minist�re est minist�re pilote pour 2013, et qui implique une op�ration tr�s lourde de mise en conformit� et d’extension du Syst�me d’information de ressources humaines (SIRH) existant.

5. Politique des ressources humaines et formation (action n� 5)

Comme les actions n� 3 et 4, l’action n� 5 � Politique des ressources humaines et formation ï¿½ a une vocation transversale puisqu’elle recouvre la formation initiale dipl�mante et professionnelle, le recrutement, les politiques sociales et d’action sociale, la politique de pr�vention et la gestion des ressources humaines. Elle est dot�e de 195,06 millions d’euros en AE et de 194 millions d’euros en CP (contre 198,96 millions d’euros en AE et 197,84 millions d’euros en CP), soit une baisse de 1,96 % pour les AE et de 1,94 % pour les CP par rapport � la loi de finances pour 2010.

a) Contenu

Cette action regroupe l’ensemble des moyens destin�s � la gestion pr�visionnelle des emplois, des effectifs et des comp�tences (GPEEC), la gestion des actes de ressources humaines, la coordination des politiques sociales et des prestations d’action sociale du minist�re. Elle inclut la tutelle des �coles du minist�re, � savoir l’Ecole nationale des Ponts et chauss�es (ENPC), l’Ecole nationale des travaux publics de l’�tat (ENTPE) et l’Ecole nationale des techniciens de l’�quipement (ENTE). Elle est pilot�e au quotidien par la direction des ressources humaines, rattach� au Secr�tariat g�n�ral. Par ailleurs, l’Institut de formation de l’environnement (IFORE) a la responsabilit� de la formation des agents du service public de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer.

b) Dotations budg�taires et objectifs

Les d�penses de fonctionnement de l’action n� 5 s’�l�vent � 82,86 millions d’euros en AE et � 82,54 millions d’euros en CP (contre 86,71 millions d’euros et � 86,37 millions d’euros en CP en 2010), r�partis en d�penses d’action sociale (restauration collective, petite enfance, cr�dits d’initiative locale, � hauteur de 16,25 millions d’euros en AE et en CP), en politiques de pr�vention (3,04 millions d’euros en AE et en CP), en d�penses de formation (14,25 millions d’euros en AE et 13,91 millions d’euros en CP, notamment les d�penses de l’IFORE � hauteur de 1,97 million d’euros en AE et de 1,77 million d’euros en CP), en moyens allou�s aux �coles (53,15 millions d’euros en AE et en CP).

Plut�t que d’entrer dans une analyse plus d�taill�e de ces diff�rents postes, il semble utile � votre Rapporteur de faire un point sur l’�volution des ressources humaines sp�cifiquement � fl�ch�es ï¿½ pour mettre en œuvre le Grenelle de l’environnement.

En effet, le MEEDDM avait obtenu, dans le cadre de loi de finances pour 2010, dans un contexte de mise en œuvre de la RGPP qui implique des diminutions significatives et continues en �quivalent temps plein (ETP) – � hauteur de - 1 400 ETPT en 2009, 1 294 en 2010 et 1 216 en 2011 – la cr�ation et le red�ploiement de 1 450 ETPT sur 3 ans pour la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, auxquels il fallait ajouter 335 emplois cr��s au sein des op�rateurs du MEEDDM, sans que leur r�partition exacte soit pr�cis�ment d�crite dans les documents budg�taires. Lors de la commission �largie du 28 octobre 2009, la Secr�taire d’�tat � l’�cologie, interrog�e par votre Rapporteur, avait pu apporter des pr�cisions utiles � ce sujet, concernant les 328 ETPT – et non 335, comme indiqu� dans la r�ponse aux questionnaires budg�taires – mobilis�s chez les op�rateurs du MEEDDM. Elle indiquait en effet : � quant aux moyens humains affect�s aux diff�rents op�rateurs au titre des emplois Grenelle, on compte 142 ï¿½quivalents temps plein suppl�mentaires pour les parcs nationaux, 35 pour les aires marines, 100 pour l’ADEME, avec des emplois nouveaux et le red�ploiement d’emplois du minist�res, 23 pour l’Institut national de l'environnement industriel et des risques – et 28 pour les agences de l’eau. Au sein du minist�re, la r�partition des emplois entre les missions traditionnelles et les missions Grenelle fait encore l’objet d’un dialogue de gestion qui s’ach�vera en d�cembre. Je pourrai donc vous communiquer cette information ult�rieurement. ï¿½

En 2011, le nombre d’ETPT cr��s sp�cifiquement pour la mise en ouvre des lois � Grenelle ï¿½ est de 254, soit une baisse de 22,57 % par rapport � l’exercice budg�taire pr�c�dent. Une nouvelle fois (on en a d�nombr� 129 en 2009 et 125 en 2010), il s’agit de postes cr��s chez les op�rateurs du minist�re et non en administration centrale. Les op�rateurs concern�s sont principalement les Parcs nationaux, l’Agence des aires marines prot�g�es, l’Agence de l’environnement et de la ma�trise de l’�nergie (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS). Ce choix, outre qu’il reporte le co�t budg�taire de ces cr�ations sur des entit�s distinctes du MEEDDM, rend plus difficile le contr�le du caract�re sp�cifiquement � grenellien ï¿½ de ces emplois, qui pourront correspondre � de nouvelles missions qui sont confi�es aux op�rateurs du minist�re, dont toutes ne rel�vent pas de la mise en œuvre des lois � Grenelle ï¿½.

En ce qui concerne les services du MEEDDM, le Grenelle de l’environnement s’est traduit par la distribution de 893 emplois cibles lors des dialogues de gestion pour 2009 et 2010, r�partis de la fa�on suivante :

– en 2009 : 327 postes de cat�gorie A et 96 postes de cat�gorie B, soit un total de 423 postes,

– en 2010 : 362 postes de cat�gorie A et 108 postes de cat�gorie B, soit 470 postes au total.

Ces postes � Grenelle ï¿½ ont �t� distribu�s entre cinq programmes de politique publique � l'issue des dialogues de gestion et apr�s une phase de concertation avec les services r�gionaux : 59 % pour le programme 113 � Urbanisme, paysage, eau et biodiversit� � (UPEB), 30 % pour le programme 181 � Pr�vention des risques � (PR), 7 % pour le programme 174 � �nergie, climat et apr�s mines � (ECAM), 3 % pour le programme 203 � Infrastructures et services de transport � (IST) ; 1 % pour le programme 205 � S�curit� et affaires maritimes � (SAM).

Cette r�partition par activit� des cr�ations d’emplois Grenelle figure dans le tableau ci-apr�s :

Les postes � Grenelle ï¿½ ont fait l'objet d'un pilotage et d'un suivi sp�cifique, notamment en terme de mobilit�. L'outil minist�riel VisioM-Poste, d�ploy� en 2009 et permettant un suivi des postes MEEDDM dans une approche GPEEC notamment par type d’activit�, identifie ainsi de tels postes.

Pour 2011, il a �t� d�cid� de ne pas pr�voir de cr�ation d'emplois Grenelle dans le PLF mais d'op�rer en gestion des red�ploiements internes pour r�pondre aux besoins Grenelle. Pour ce qui concerne les op�rateurs, des exon�rations � la norme de suppression des effectifs ont �t� d�cid�es pour certains op�rateurs cibl�s. Ces exon�rations sont enti�rement compens�es par des baisses d'emplois suppl�mentaires sur le budget g�n�ral, ce qui revient � dire que les postes � Grenelle ï¿½ cr��s chez les op�rateurs – 254 en 2011 – sont compens�s par des diminutions � due concurrence du sch�ma d’emploi du minist�re.

Plus g�n�ralement, votre Rapporteur se doit d’alerter sur le caract�re trop timor� des moyens budg�taires et humains au service de la mise en oeuvre des lois dites � Grenelle ï¿½, qui n�cessite la mobilisation de ressources humaines bien plus importantes que les 254 ETPT cr��s, chez les op�rateurs, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011. Cette faiblesse en femmes et en hommes charg�s sp�cifiquement de la mise en œuvre des politiques publiques de d�veloppement durable est � rapprocher de celle des cr�dits allou�s, au sein de cette action, � la consolidation de la formation continue du p�le � d�veloppement durable ï¿½ – face aux enjeux de d�clinaison op�rationnelle des engagements du Grenelle dont la dotation budg�taire est de 0,737 million d’euros en AE et en CP – qui comprend �galement, sans qu’il soit possible de savoir dans quelle proportion, les formations dans le domaine des politiques et m�tiers environnementaux. L� aussi, un effort budg�taire significatif aurait permis de cr�dibiliser la d�marche du Gouvernement en mati�re de d�veloppement durable, de m�me que celui-ci aurait �t� bien inspir� de consacrer, dans le cadre de cette action, des cr�dits budg�taires au � verdissement ï¿½ de tout ou partie des formations des �tablissements d’enseignement plac�s sous la tutelle du MEEDDM (ENPC, ENTPE, ENTE). Les fonctionnaires du MEEDDM auditionn�s dans le cadre du pr�sent avis ont pu donner � votre Rapporteur des assurances quant � la r�alit� de ce processus. Celui-ci passe notamment par le biais des contrats d’objectifs comme le contrat pluriannuel d’objectifs pour les ann�es 2011 � 2014 qui a �t� sign� entre le minist�re et l’Ecole nationale des ponts et chauss�es. Votre Rapporteur appelle de ses vœux la g�n�ralisation d’un mouvement particuli�rement important dans la prise de conscience du caract�re central du d�veloppement durable, en m�me temps qu’il permet de mettre sur pied des formations et donc de donner naissance � de nouvelles comp�tences.

Les d�penses d’intervention de cette action s’�l�vent � 1,42 M d’euros, contre 1,5 million d’euros en AE et 0,72 million d’euros en CP en 2010. Elles recouvrent exclusivement des actions d’accompagnement social des agents du MEEDDM en mati�re de logement dans le cadre de conventions de r�servations conclues par le minist�re.

� cette action correspond un objectif (n� 3), � Appliquer une politique des ressources humaines responsables ï¿½, d�clin� en trois indicateurs : l’effort en mati�re de formation continue, l’efficience de la gestion des ressources humaines et le taux d’emploi des travailleurs handicap�s (5,53 % en pr�vision pour 2011).

6. Action europ�enne et internationale (action n� 6)

a) Contenu

Comme les actions n� 3, 4, et 5, l’action n� 6 �  Action europ�enne et internationale ï¿½ a une vocation tr�s clairement transversale puisqu’elle a pour vocation, en collaboration avec le minist�re des affaires �trang�res, � mettre en œuvre la diplomatie environnementale fran�aise lanc�e avec les conventions internationales conclues apr�s la conf�rence de Rio (juin 1992). Le MEEDDM a pour mission �galement de fournir aux partenaires europ�ens et internationaux des explications quant au processus enclench� avec le Grenelle de l’environnement, cette d�marche didactique �tant destin�e � renforcer l’exemplarit� fran�aise du point de vue du d�veloppement durable.

Cette action, qui est pilot�e par la direction des affaires europ�ennes et internationales (DAEI), est financ�e par 9,88 millions d’euros en AE et en CP, ce qui repr�sente 0,3 % des AE de la mission.

b) Dotations budg�taires et objectifs

Les d�penses de fonctionnement de cette action, hors d�penses de personnel, s’�l�vent � 1,22 M d’euros (contre 1,35 M d’euros en AE et en CP en 2010). Dans le domaine des relations multilat�rales, elles couvrent la coordination et le suivi des n�gociations multilat�rales et communautaires relatives au changement climatique, � la biodiversit�, � la gouvernance internationale de l’environnement (GIE), ainsi que les liens avec la soci�t� civile dans le prolongement du Grenelle de l’environnement.

Il semblerait rationnel que ces d�penses couvrent �galement celles li�es � l’ambassadeur en charge des n�gociations sur le climat, ce qui n’est pas le cas � l’heure actuelle. Lors de la commission �largie du 28 octobre 2009, la Secr�taire d’�tat � l’�cologie a en effet donn� les pr�cisions suivantes : � Brice Lalonde a �t� recrut� en 2007, dans le cadre d’un contrat de trois mois, comme ambassadeur charg� des n�gociations sur le changement climatique. Sa r�mun�ration est imput�e sur les cr�dits du cabinet et ses frais de logement sur ceux du minist�re des affaires �trang�res. ï¿½ Consid�rant cette r�ponse incompl�te, votre Rapporteur a r�interrog� Mme le Secr�taire d’�tat � l’�cologie sur cette question lors de la commission �largie du 12 octobre 2010. Celle-ci a d�clar� � ce sujet que � Brice Lalonde a �t� nomm� ambassadeur charg� des n�gociations sur le changement climatique par un d�cret du 27 septembre 2007, pour trois ans. Il n’a pas encore pris ses fonctions au titre de la pr�paration du sommet � Rio plus 20 �. Un avenant a �t� fait � son contrat, qui courra jusqu’� la fin du mois de d�cembre 2010. Le budget correspondant � son action est inscrit au titre du programme 217. ï¿½ Votre Rapporteur s’�tonne que cette inscription ne figure pas au � bleu ï¿½ budg�taire, dans l’action n� 6 justement.

Dans le domaine communautaire, il s’agit pour l’essentiel de financer l’action communautaire du MEEDDM, la gestion des relations bilat�rales avec les pays de l’Union europ�enne, l’Islande, la Norv�ge et la Suisse, et �galement la Repr�sentation permanente � Bruxelles. Il permet aussi de financer une assistance � la mise en œuvre du programme europ�en � Life + ï¿½.

Les d�penses d’intervention, qui sont en l�g�re hausse � 8,93 M d’euros en AE et en CP (contre 8,85 millions d’euros en AE et en CP en 2010), recouvrent :

– les contributions obligatoires vers�es aux organisations internationales, � hauteur de 5,55 millions d’euros en AE et en CP, dont certaines correspondant � des domaines techniques ont �t� transf�r�es aux minist�res comp�tents ;

– pour la premi�re fois, car cette organisation cr��e � Bonn le 26 janvier 2009 commence � fonctionner, la contribution obligatoire � l’Agence internationale pour les �nergies renouvelables (IRENA), pour 0,83 million d’euros ;

– les contributions volontaires aux organisations internationales (pour 1,7 M d’euros contre 2 millions d’euros en AE et en CP en 2010) entrant dans le p�rim�tre du minist�re, comme la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNUCC) ;

– le renforcement de l’association de la soci�t� civile � l’action europ�enne et internationale du minist�re pour 0,85 million d’euros (1 million d’euros en AE et en CP).

7. Personnels relevant de la gestion du MEEDDM
(actions n� 7 � 24)

Le programme n� 217 a pour particularit� de repr�senter la quasi-totalit� (99,4 %) des emplois du MEEDDM, � l’exception des emplois de l’Autorit� de s�ret� nucl�aire (ASN), qui sont inscrits sur le programme n� 181 � Pr�vention des risques ï¿½. � cette notable exception pr�s, ces emplois sont regroup�s budg�tairement dans le programme, au sein des actions n� 7 � 24.

En effet, dix huit actions (portant respectivement les n� 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, et 24) du programme n� 217 concernent les diff�rentes cat�gories de personnels dont la gestion est assur�e par le MEEDDM. Outre l’action n� 18 (� Personnels relevant de programmes d’autres minist�res �), le programme comprend onze actions dites � miroirs �, c’est-�-dire des actions regroupant dans le programme soutien tous les effectifs ventil�s dans d’autres programmes de la mission, ou œuvrant dans d’autres minist�res dans le cadre d’objectifs correspondant � la mission � laquelle le programme permettait de les rattacher.

– Le contexte g�n�ral, la r�vision g�n�rale des politiques publiques (RGPP)

Globalement, le projet de loi de finances pour 2011 porte la marque des efforts demand�s au MEEDDM au titre de la RGPP, � savoir 2 089 ETPT d�parts � secs ï¿½, ce qui correspond � un taux de non-remplacement des d�parts � la retraite de 61 % sur le budget g�n�ral, le sch�ma d’emploi sur le budget g�n�ral enregistrant une baisse de 1 287 ETP. Le sch�ma d’emploi des op�rateurs enregistre lui une baisse de 99 ETP. Le programme de r�duction d’emplois, mis en place dans le cadre de la RGPP 2, fait ressortir les mouvements suivants :

– la suppression progressive de l'activit� d'ing�nierie concurrentielle (r�forme n� 143 de la RGPP) : 3 273 ETPT sont progressivement supprim�s (2009-2011), soit une suppression de 788 ETPT en 2011 ;

– la r�orientation des activit�s des centres d'�tudes techniques de l'�quipement (CETE), en raison notamment de la diminution des activit�s routi�res, permettra un gain de 90 ETPT ;

– l’am�lioration des fonctions support des services d�concentr�s, dans le cadre de la mise en œuvre de la r�forme de l’administration territoriale de l’�tat (R�ATE) permettra une �conomie de 226 ETP.

Votre Rapporteur souhaite bien �videmment que ces r�ductions d’emplois, qui sont un choix politique, ne se fassent pas au d�triment de l'efficacit� du service, notamment dans les services d�concentr�s. De plus, il souhaite que des mesures d’accompagnement sp�cifiques soient prises en faveur des personnels qui ont effectu� le d�but de leur carri�re dans des postes correspondant � l’ing�nierie publique concurrentielle, aujourd’hui quasiment supprim�e. Il sera particuli�rement attentif � ces mesures, notamment en ce qui concerne les dessinateurs, dont les comp�tences m�ritent d’�tre r�employ�es dans le cadre des nouvelles missions du minist�re.

a) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer ï¿½ (action n� 7)

Au titre de cette action du programme n� 217, 601,79 M d’euros en AE et en CP sont demand�s (pour 10 661 ETP), contre 647,06 M d’euros en AE et en CP en 2010 (pour 12 025 ETP), soit une baisse de 7 %. Elle repr�sente 15,9 % (contre 16,33 % en 2010) des AE de la mission – et a pour objet d’accueillir les emplois et les cr�dits de personnel des agents du MEEDDM qui concourent aux actions n� 1 � 6 du programme.

Il s’agit des fonctionnaires affect�s au secr�tariat g�n�ral, au commissariat g�n�ral au d�veloppement durable (CGDD) soit 499 ETP, au conseil g�n�ral de l’environnement et du d�veloppement durable (CGEDD), des agents des secr�tariats g�n�raux des services d�concentr�s, de ceux des divisions informatiques des CETE, de ceux des p�les de valorisation des ressources humaines, des p�les support int�gr�s, du centre d’�valuation, de documentation et d’innovation p�dagogique (CEDIP), du centre de formation polyvalent (CFP) de Brest, ainsi que des �l�ves des diff�rentes �coles du MEEDDM r�mun�r�s par le budget de l’�tat.

Ces personnels sont r�partis entre budgets op�rationnels de programmes (BOP) par le responsable du programme � CPPEEDDM ï¿½.

b) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Infrastructures et services de transport ï¿½ (action n� 8)

Cette action � en miroir ï¿½ a pour objet d’identifier les personnels affect�s tant dans les services d�concentr�s que dans l’administration centrale du minist�re, et travaillant dans le cadre des politiques du programme � Infrastructures et services de transport ï¿½. Cette action a principalement pour objectif le d�veloppement des infrastructures routi�res, l’entretien et l’exploitation du r�seau routier national, et la politique technique.

Il s’agit pour l’essentiel de 22 208 agents, dont une grande partie de cat�gorie C (12 995), affect�s en services d�concentr�s, notamment dans les directions interd�partementales des routes, les directions d�partementales des territoires et de la mer, et les directions r�gionales de l’environnement, de l’am�nagement et du logement (DREAL), dans les services centraux du r�seau scientifique et technique ainsi qu’� la direction g�n�rale des infrastructures, des transports et de la mer (DGTIM).

L’action est dot�e pour 2011 de 824,05 millions d’euros en AE et en CP (contre 827,7 millions d’euros en AE et en CP dans le projet de loi de finances pr�c�dent), ce qui repr�sente une l�g�re baisse de 0,45 % des dotations par rapport � la loi de finances initiale pour 2010.

Les principales �volutions pour 2011 sont la poursuite du transfert des parcs de l’�quipement aux collectivit�s territoriales, dont l’impact a �t� pris en compte � hauteur de 3 114 ETPT pour les ouvriers des parcs et ateliers (bascul�s sur l’action n� 22 � Personnels mis � disposition des collectivit�s ï¿½), la progression de la rationalisation du r�seau g�r� par Voies navigables de France et une r�duction des moyens mis � disposition de l’ing�nierie routi�re nationale.

Ces personnels peuvent �tre r�partis de fa�on analytique selon les diff�rentes actions du programme � Infrastructures et services de transport ï¿½, notamment sous l’action n�1 � D�veloppement des infrastructures routi�res ï¿½ (13 % des ETP), n�10 � Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires ï¿½, (1 % des ETP), n� 11 � Infrastructures fluviales, portuaires et a�roportuaires ï¿½, (28 % des ETPT), n� 12 � Entretien et exploitation du r�seau routier national ï¿½, (46 % des emplois), n� 13 � Soutien, r�gulation, contr�le et s�curit� des transports terrestres ï¿½) (8 % des ETPT), et n� 14 � Soutien, r�gulation et contr�le dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et a�riens ï¿½, repr�sentant
4 % des ETPT.

c) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � S�curit� et circulation routi�res ï¿½ (action n� 9)

Cette action � en miroir ï¿½ identifie les personnels affect�s tant dans les services d�concentr�s que dans l’administration centrale du minist�re, � l’exception des CETE (support�s par l’action n� 14 � Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique ï¿½, soit 237 ETPT pour 2011), et dont les activit�s se d�roulent dans le cadre du programme � S�curit� et circulation routi�res ï¿½, � l’exception du personnel des centres techniques de l’�quipement (CETE), qui sont eux support�s par l’action n� 14 (� Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique ï¿½). Lesdits personnels sont principalement affect�s � des t�ches d’observation, de prospective, et de r�glementation routi�res, aux d�marches interminist�rielles et � la communication, ainsi qu’� l’�ducation routi�re (examens du permis de conduire).

Il s’agit pour l’essentiel de 2 310 ETPT (contre 2 334 agents en 2010), pour la majorit� de cat�gorie B.

L’action n� 9 est dot�e de 128,38 millions d’euros en AE et en CP (contre 126,23 millions d’euros en AE – soit 3,4 % des AE de la mission – et en CP en 2010), soit une tr�s l�g�re hausse.

d) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � ï¿½ S�curit� et affaires maritimes ï¿½ (action n� 11)

Pour plus de clart�, la mission n� 10 ayant �t� transf�r�e et non renum�rot�e, l’action suivante, portant le n� 11, identifie les personnels affect�s tant dans les services d�concentr�s que dans l’administration centrale du minist�re et concourant aux politiques du programme � S�curit� et affaires maritimes ï¿½, c’est-�-dire affect�s aux t�ches suivantes : s�curit� et s�ret� maritimes, suivi des probl�mes des gens de mer et affaires maritimes, activit�s littorales et maritimes et action interminist�rielle de la mer.

Pour l’essentiel, ces agents sont en poste au sein de la d�l�gation � la mer et au littoral, des nouvelles directions d�partementales des territoires et de la mer (DDTM), des directions interr�gionales de la mer (DIRM) ou directions r�gionales des affaires maritimes (DRAM). Ces agents sont au nombre de 3 101 (contre 3 228 en 2010).

L’action n� 11 est dot�e de 176,26 millions d’euros en AE et en CP (contre 174, 762 millions d’euros en AE et en CP) ce qui repr�sente 4,6 % des AE de la mission, soit une l�g�re augmentation par rapport � la loi de finances pour 2010.

e) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Urbanismes, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (action n� 13)

L’action n� 13 a pour objet d’identifier les personnels affect�s pour l’essentiel dans les services d�concentr�s mais �galement dans l’administration centrale du minist�re et dont les activit�s se d�roulent dans le cadre du programme � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113), �galement objet du pr�sent avis.

Ces personnels – qui sont au nombre de 13 187 (contre 15 222 en 2010) sont affect�s � des t�ches qui recouvrent :

– les comp�tences et responsabilit�s de l’�tat dans les domaines de l’am�nagement, de l’urbanisme et des paysages ;

– les prestations techniques apport�es aux collectivit�s locales et l’appui technique aux autres administrations de l’�tat ;

– les comp�tences et responsabilit�s du MEEDDM dans les domaines de l’eau et de la biodiversit�.

L’action n� 13 est dot�e de 722,06 millions d’euros en AE et en CP (contre 801,63 millions d’euros en AE et en CP en 2010) ce qui repr�sente 19 % des AE de la mission et une baisse de 9,93 % par rapport au projet de loi de finances pour 2010.

f) Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique (action n� 14)

L’action n� 14 �galement � en miroir ï¿½ identifie les personnels affect�s tant dans les services d�concentr�s que dans l’administration centrale du minist�re et dont les activit�s se d�roulent dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique. Il s’agit pour l’essentiel :

– des personnels qui, au sein du Commissariat g�n�ral au d�veloppement durable, sont affect�s aux politiques du nouveau programme � Recherche dans les domaines de l’�nergie, du d�veloppement et de l’am�nagement durables ï¿½, qui est rattach� � la mission interminist�rielle � Recherche et enseignement sup�rieur ï¿½ ;

– des personnels des centres d’�tudes techniques de l’�quipement – hors personnels des services support et informatique – qui font partie int�grante du R�seau scientifique et technique (RST).

On d�nombre 2 474 ETPT dans cette action (contre 2 478 fonctionnaires en 2010).

L’action n� 14 est dot�e de 142,16 millions d’euros en AE et en CP en 2011, contre 136,32 millions d’euros en 2011.

g) Personnels œuvrant pour les politiques de � D�veloppement et d’am�lioration de l’offre de logement ï¿½ (action n� 15)

L’action n� 15 est �galement une action miroir qui identifie les personnels, tant dans les services d�concentr�s que dans l’administration centrale du minist�re, qui sont affect�s � des politiques du programme � D�veloppement et am�lioration de l’offre de logement ï¿½ et � Aide � l’acc�s au logement ï¿½ de la mission � Ville et logement ï¿½. Ces politiques visent � l’am�lioration de la construction locative et du parc existant, au soutien � l’accession � la propri�t�, � la lutte contre l’habitat indigne, � la r�glementation de l’habitat, � la politique technique et � la qualit� de construction, au d�veloppement des aides personnelles au logement, et � l’accompagnement des personnes en difficult� (dans le cadre de la mise en œuvre de la loi DALO). Sont �galement concern�s les personnels affect�s aux politiques de r�novation urbaine. Au total 3 476 agents sont concern�s.

L’action n� 15 est dot�e de 201,97 millions d’euros en AE (soit 5,3 % des AE de la mission) et en CP, contre 162,87 millions d’euros en 2010.

h) Personnels œuvrant pour les politiques du programme � Pr�vention des risques ï¿½ (action n� 16)

Cette action � miroir ï¿½ identifie les personnels œuvrant pour les politiques du programme � Pr�vention des risques ï¿½, soit en administration centrale soit en services d�concentr�s. Leurs t�ches recouvrent les domaines suivants : inspection des installations class�es, contr�le des �quipements sous pression, des canalisations, de la s�curit� des barrages et des installations hydrauliques, contr�le des mines et des carri�res, apr�s-mines, pr�vention des inondations et des risques naturels, contr�le du transport de mati�res dangereuses, gestion et contr�le des d�chets et pr�vention du bruit.

Au total, 3 227 agents sont concern�s (dont 1 400 de cat�gorie A, 1 198 de cat�gorie B, et 629 de cat�gorie C). L’action n� 16 est dot�e de 203,47 millions d’euros en AE – soit 5,4 % des AE de la mission – et du m�me montant en CP.

i) Personnels relevant de programmes d’autres minist�res
(action n� 18)

L’action � miroir ï¿½ n� 18 vise � accueillir le transfert en gestion des emplois et cr�dits de personnel correspondants aux agents relevant en gestion du MEEDDM mais exer�ant leur activit� dans le p�rim�tre d’autres administrations centrales, en vue de permettre la gestion et la paye de ces personnels.

Sont concern�s les transferts en gestion des emplois et cr�dits des personnels des programmes � Patrimoines ï¿½ (de la mission � culture ï¿½), � Transmission des savoirs et d�mocratisation de la culture ï¿½, � Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ï¿½, � D�veloppement des entreprises et de l’emploi ï¿½, � Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture ï¿½, mais aussi � Soutien � la politique de d�fense ï¿½. D’autres minist�res peuvent �tre �galement concern�s dans le cadre de la mise en place des directions d�partementales interminist�rielles (DIRECCTE/DIECT et DREAL). Si n�cessaire, cette action permettra en 2011 le suivi, au moyen d’une sous-action d�di�e, le transfert d’agents du MEEDDM au minist�re de la d�fense dans le cadre de la r�organisation de l’ing�nierie a�roportuaire.

L’action n� 18, compte tenu de sa nature, ne fait pas l’objet de dotations budg�taires, mais elle est dot�e en gestion par transfert.

j) Personnels transf�r�s aux collectivit�s territoriales (action n� 22)

Cette action, qui a �t� cr��e en 2007, a pour objet d’identifier les personnels titulaires mis � disposition des collectivit�s territoriales et affect�s dans les services transf�r�s auxdites collectivit�s en application de la loi n� 2004-809 du 13 ao�t 2004 relative aux libert�s et responsabilit�s locales et de la loi n� 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux d�partements des parcs de l'�quipement et � l'�volution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers. L’article 5 de cette derni�re dispose � qu’� d�faut de signature au 1^er juillet 2010 de la convention pr�vue � l’article 4, la consistance du service ou de la partie de service � transf�rer, le nombre et la nature des emplois transf�r�s, d�termin�s selon les deuxi�me et quatri�me alin�as de l’article 3, ainsi que les modalit�s de transfert du parc sont fix�s par arr�t� conjoint du ministre charg� des transports et du ministre charg� des collectivit�s territoriales, apr�s avis motiv� d’une commission nationale de conciliation (…) ï¿½ Dans ce cas, la date d’effet du transfert du parc est fix�e au 1^er janvier 2011.

Pr�c�d� d’une vaste r�flexion, qui a �t� nourrie entre autres du rapport de M. G�rard Val�re, remis au mois de f�vrier 2005, et de celui de M. Jean Courtial remis en janvier 2006, le transfert aux d�partements des parcs de l’�quipement a donc �t� r�alis� sur une base souple, � g�om�trie variable, afin que l’�tat n’impose pas ce transfert aux d�partements qui ne le souhaiteraient pas, au moyen du recours � une commission nationale de conciliation, dans l’hypoth�se de transferts non r�alis�s au 1^er juillet 2010. Continue de se poser cependant la question de la compensation, rendue complexe par le fonctionnement des parcs qui imputent leurs d�penses et leurs recettes sur un compte de commerce, dont le ministre charg� de l’�quipement est l’ordonnateur principal (Compte n� 904-21, ouvert par l’article 69 de la loi de finances pour 1990 et intitul� � Op�rations industrielles et commerciales des directions d�partementales de l’�quipement (dans le domaine routier) ï¿½. Ce transfert est bas� sur un calcul de seuil � plancher ï¿½ de taille de services des parcs transf�r�s � une collectivit�, calcul d�termin� sous le contr�le de la commission consultative d’�valuation des charges (CCEC) et aboutit � la fixation des compensations financi�res dues par l’�tat � la collectivit� destinataire du transfert. Il convient toutefois de pr�ciser que, s’agissant des charges de personnel, seules celles qui r�sultent de l’emploi de fonctionnaires et agents non titulaires de droit commun seront compens�es. Il appara�t que l’application du mode de calcul retenu, qui ne prend pas en compte les ouvriers des parcs et ateliers (OPA), directement r�mun�r�s via le compte de commerce susmentionn� par les � clients ï¿½ des parcs – c’est-�-dire pour l’essentiel les d�partements – pourrait s’av�rer d�favorable aux collectivit�s ayant accept� lesdits transferts. Votre Rapporteur rappelle qu’il souhaite que l’application de la loi n� 2009-1291 du 26 octobre 2009 soit suivie avec la plus grande attention, afin qu’elle n’aboutisse pas � un transfert par l’�tat de comp�tences non compens�es par les ressources correspondantes.

S’agissant des transferts effectifs de personnel aux collectivit�s territoriales, trois vagues successives de transferts de comp�tences et de services ont eu lieu. En 2010, 2 542 ETPT disposaient encore de leur droit d’option. Pour 2011, ce sont 5 486 ETPT qui sont identifi�s comme travaillant pour les collectivit�s locales et r�mun�r�s par le MEEDDM, c’est-�-dire des agents n’ayant pas encore opt� pour un transfert d�finitif vers ces collectivit�s au moyen d’une int�gration � la fonction publique territoriale, ou d’un d�tachement sans limitation de dur�e.

Compte tenu de cette � respiration ï¿½ entre mouvements de personnels entrant et sortant de cette action, les dotations budg�taires de l’action n� 22 fluctuent de mani�re importante. Si elles ne repr�sentent plus que 1,2 % des AE de la mission avec 44,05 millions d’euros (contre 26,05 millions d’euros, la m�me dotation �tant op�r�e en CP, en 2010), les cr�dits budg�taires demand�s au titre de cette action ont connu, pour cette raison, une hausse de 69 % par rapport au pr�c�dent exercice budg�taire.

k) Personnels œuvrant pour les politiques des programmes � mines et apr�s-mines ï¿½ (action n� 23)

Cette action � miroir ï¿½ identifie les personnels œuvrant dans le cadre du programme � Mines et apr�s-mines ï¿½ de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½, ainsi que ceux de l’action � Recherche dans le domaine de l’�nergie ï¿½ du programme � Recherche dans le domaine de l’�nergie, du d�veloppement et de l’am�nagement durables ï¿½ de la mission � Recherche et enseignement sup�rieur ï¿½.

Cette action concerne 901 ETPT.

L’action n� 23 est dot�e de 54,99 millions d’euros en AE – ce qui repr�sente 1,4 % des AE de la mission – et en CP, soit une augmentation de 13,39 %, non r�ellement significative compte tenu de la faiblesse des masses budg�taires concern�es

l) Personnels œuvrant dans le domaine des transports a�riens
(action n� 24)

Cette action miroir a pour vocation d’identifier les agents œuvrant pour les infrastructures a�roportuaires ainsi que ceux en poste au sein de l’inspection g�n�rale de l’aviation civile.

Cette action concerne 191 agents, r�partis comme suit :

– les personnels de la fili�re exploitation, mis � disposition du minist�re de la d�fense, soit 113 ETP,

– les personnels des directions d�partementales de l’environnement, de l’am�nagement et du logement (DEAL) outre-mer, soit 75 ETP.

La baisse par rapport au nombre d’agents concern�s en 2010 – soit 703 – s’explique par le transfert des moyens de cette action 24 vers d’une part le minist�re de la d�fense, pour ce qui concerne les t�ches d’ing�nierie a�roportuaire non sp�cialis�e des bases a�riennes militaires, et d’autre part vers le budget annexe de l’aviation civile (BACEA), pour ce qui concerne l’ing�nierie a�roportuaire des bases a�riennes civiles et militaires.

Cette action est dot�e en cons�quence de cr�dits en baisse : de 35,01 millions d’euros en AE et en CP, pour la LFI 2010, ils passent � 9,19 millions d’euros en AE (soit 0,2 % des AE de la mission) et en CP.

8. Commission nationale du d�bat public (action n� 25)

L’action n� 25 a pour objet d’identifier le budget attribu� � la commission nationale du d�bat public (CNDP), qui est une autorit� administrative ind�pendante, cr��e par l’article 134 de la loi n� 2002-276 du 27 f�vrier 2002 relative � la d�mocratie de proximit�, et d�finie au chapitre I^er du titre II du livre I^er du code de l’environnement.

Elle est charg�e de veiller au respect de la participation du public au processus d’�laboration des projets d’am�nagement ou d’�quipement d’int�r�t national de l’�tat, des collectivit�s territoriales, des �tablissements publics et des personnes priv�es, relevant de cat�gories d’op�rations dont la liste est fix�e par d�cret en Conseil d’�tat, d�s lors qu’ils pr�sentent de forts enjeux socio-�conomiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’am�nagement du territoire. La participation du public peut prendre la forme d’un d�bat public. Celui-ci porte sur l’opportunit�, les objectifs et les caract�ristiques principales du projet. La participation du public est assur�e pendant toute la phase d’�laboration d’un projet, depuis l’engagement des �tudes pr�liminaires jusqu’� la cl�ture de l’enqu�te publique. La CNDP veille au respect de bonnes conditions d’information du public durant la phase de r�alisation des projets dont elle a �t� saisie jusqu’� la r�ception des �quipements et travaux. Elle conseille � leur demande les autorit�s comp�tentes et tout ma�tre d’ouvrage sur toute question relative � la concertation avec le public tout au long de l’�laboration d’un projet. La CNDP a la particularit� de ne pas se prononcer sur le fond des projets qui leur sont soumis.

Par ailleurs, la CNDP ne peut s’auto-saisir. Votre Rapporteur se f�licite du fait que, dans le cadre de la discussion du projet de loi devenu la loi n� 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, la CNDP ait �t� r�introduite, lors de l’examen du projet de loi � l’Assembl�e nationale, dans l’organisation du d�bat sur le sch�ma d'ensemble du r�seau de transport public du Grand Paris (article 3). Il souligne l’utilit� budg�taire de la pr�cision du m�me article qui indique que � l'�tablissement public � Soci�t� du Grand Paris � assume la charge mat�rielle et financi�re du d�bat, � l'exception du co�t des expertises compl�mentaires, � la charge de la Commission nationale du d�bat public qui peut en demander le remboursement � cet �tablissement public ï¿½. Cependant, il serait partisan d’une mention pour m�moire du co�t budg�taire dudit d�bat dans cette action, afin d’am�liorer sa lisibilit�.

Celle-ci est dot�e de 2,29 millions d’euros en AE (ce qui repr�sente 0,1 % des AE de la mission) et en CP, soit une augmentation de 18 % par rapport � 2010, cependant peu significative compte tenu des montants en jeu. 7 ETPT sont affect�s � cette action.

9. Autorit� de contr�le des nuisances sonores a�roportuaires (action n� 26)

L’autorit� de contr�le des nuisances sonores a�roportuaires (ACNUSA) est une autorit� administrative ind�pendante, cr��e par la loi n� 99-588 du 12 juillet 1999, et exer�ant dans le champ de l’environnement. En effet, sa vocation est de veiller au respect de la prise en compte des int�r�ts des populations riveraines dans le d�veloppement du transport a�rien. Elle a pour mission de d�finir les indicateurs et les normes applicables aux r�seaux de mesure de bruit et du suivi des trajectoires autour des a�roports, ainsi que de diffuser ces informations aupr�s du public.

L’ACNUSA est une instance de recours en cas de d�saccord sur les engagements pris localement entre les gestionnaires, les compagnies a�riennes, les �lus, les associations de riverains et les repr�sentants de l’�tat. Elle dispose d’un pouvoir de sanction financi�re – pour un montant maximal de 20 000 euros – � l’encontre des compagnies a�riennes qui ne respectent pas les r�gles de protection sonores des a�roports. En termes de sanctions, l’Autorit� a pris, en 2009, 387 d�cisions dont 331 ont donn� lieu � prononc� d’amendes pour un montant total de 2 921 750 euros. L’ACNUSA a par ailleurs rendu 6 avis pr�vus par la loi, �mis 12 recommandations et particip� � 8 Commissions Consultatives de l’Environnement.

Elle doit par ailleurs �tre consult�e sur les projets de plans d’exposition au bruit (PEB) et de plan de g�ne sonore (PGS), ainsi que sur tout projet de texte de nature r�glementaire int�ressant l’une des dix plate-formes a�roportuaires les plus importantes en France.

L’ACNUSA comprend huit membres, y compris son pr�sident, dont le mandat de six ans est non renouvelable, irr�vocable et incompatible avec tout mandat �lectif, toute activit� professionnelle ou associative en rapport avec l’activit� a�roportuaire. Son rapport annuel est adress� au Gouvernement et au Parlement.

Depuis le 1^er avril 2010, l’ACNUSA applique la nouvelle proc�dure des amendes administratives qui se d�roule d�sormais int�gralement devant elle. Ses comp�tences ont �t� �galement �tendues au domaine de la pollution atmosph�rique sur et autour des a�roports, comme le pr�voit la loi n� 2010-788 du 12 juillet 2010, et ce � compter de novembre 2010, cet �largissement de comp�tences lui donnant droit � la nomination de deux membres suppl�mentaires. Il serait souhaitable que les prochains projets de lois de finances � venir lui donnent les moyens n�cessaires pour assumer efficacement l’ensemble de ces missions.

L’action n� 26 est dot�e de 1,43 million d’euros (contre 1,33 million d’euros en 2010) en AE et en CP, soit une augmentation de 7,51 % par rapport � 2010. Au total, 12 ETPT sont affect�s � cette action, 7 de cat�gorie A, 3 de cat�gorie B, et 2 de cat�gorie C.

CONCLUSION

Au terme de l’�tude des cr�dits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 au titre de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½, et plus particuli�rement des programmes � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113) et � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable, et de l’am�nagement du territoire ï¿½ (n� 217), il appara�t que les engagements inscrits dans le marbre l�gislatif des deux lois dites � Grenelle I ï¿½ et � Grenelle II ï¿½ vont, pour un certain d’entre eux et non des moindres, rester lettre morte.

Doit-on s’en �tonner ?

Il semble tout d’abord que la mesure des investissements colossaux qui auraient �t� n�cessaires pour tenir lesdits engagements, et dont le budget de l’�tat aurait d� constituer le fer de lance, n’ait pas �t� prise.

Bien au contraire, avec un projet de loi de finances qui affiche une baisse de 4 % des cr�dits de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½, qui est encore sup�rieure (- 4,45 %) si on ne prend en consid�ration que les deux programmes objet du pr�sent avis, le Gouvernement a manifestement choisi de donner un coup d’arr�t au mouvement vers un d�veloppement durable respectueux de l’environnement, de son devenir et de ses ressources.

Votre Rapporteur plaide pour qu’� l’avenir le budget de cette mission et sa progression r�guli�re, qui doivent bien s�r �tre compatibles avec l’�tat de nos finances publiques, soient � sanctuaris�s ï¿½. Il souhaite ardemment qu’ils deviennent, car leur importance est cruciale dans la France des ann�es 2010-2020, tout aussi intouchables que le furent tour � tour, dans notre histoire budg�taire, les cr�dits de la d�fense, de la culture ou de l’�ducation nationale.

De plus, ce coup de frein appuy�, alors qu’il aurait fallu continuer � faire pression sur l’acc�l�rateur, d�livre un fort mauvais signal non seulement � l’opinion publique, aupr�s de laquelle il ne faut rien n�gliger pour modifier les comportements individuels, mais �galement aux industriels engag�s dans la constitution d’une offre novatrice et de qualit�, notamment dans les domaines des �nergies renouvelables.

Il porte directement atteinte, de fa�on paradoxale, aux orientations donn�es par le Gouvernement pour le d�veloppement des m�tiers li�s � la croissance verte, assises sur l’objectif de 600 000 emplois � verts � � cr�er d’ici 2020.

Enfin, ce coup d’arr�t plus que prononc� intervient au plus mauvais moment : notre pays, notamment s’il veut peser de tout son point dans les n�gociations internationales en termes de changement climatique ou de biodiversit�, doit �tre exemplaire dans sa mobilisation pour l’environnement et le d�veloppement durable.

Avec ses partenaires europ�ens, il devrait aujourd’hui jouer un r�le majeur sur la sc�ne internationale dans la d�fense et la mise en œuvre d’objectifs ambitieux en mati�re de r�duction des �missions de gaz � effet de serre et de pr�servation de la biodiversit� qui soient enfin r�ellement � la mesure de l’urgence �cologique.

La France se trouve aujourd’hui de moins en moins en position de le faire.

Pour toutes ces raisons, votre Rapporteur vous propose de ne pas donner un avis favorable aux cr�dits de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½, et plus particuli�rement des programmes � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113), et � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable, et de l’am�nagement du territoire ï¿½ (n� 217), tels qu’ils sont inscrits au projet de loi de finances pour 2011.

EXAMEN EN COMMISSION

� l’issue de l’audition de Mme Chantal Jouanno, Secr�taire d’�tat charg�e de l’�cologie lors de la commission �largie du 12 octobre 2010, la commission du d�veloppement durable et de l’am�nagement du territoire a examin� pour avis les cr�dits des programmes � urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½ (n� 113) et � conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de l’am�nagement du territoire ï¿½ (n� 217) de la mission � ï¿½cologie, d�veloppement et am�nagement durables ï¿½ pour 2011, sur le rapport de M. Philippe Plisson (voir compte rendu de la commission �largie du mardi 12 octobre 2010 ⁽¹⁾).

Contrairement � l’avis du Rapporteur sur les cr�dits des deux programmes susmentionn�s, la commission a donn� un avis favorable � l’adoption des cr�dits de la mission pour 2011.

PERSONNALIT�S AUDITIONN�ES

- Mme Mich�le PAPPALARDO, Commissaire g�n�rale au d�veloppement durable, d�l�gu�e interminist�rielle au d�veloppement durable,

- Mme Agn�s DESMARETS, sous-directrice, direction des affaires g�n�rales au Commissariat g�n�ral au d�veloppement durable,

- M. Jean-Fran�ois MONTEILS, Secr�taire g�n�ral du minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM), responsable du programme n� 217 � Conduite et pilotage des politiques de l’�cologie, de l’�nergie et du d�veloppement durable ï¿½,

- Mme Corinne ETAIX, directrice du service du pilotage et de l'�volution des services, minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM),

- M. Beno�t PIGUET, conseiller du Secr�taire g�n�ral, minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM),

- M. Jean-Marc MICHEL, directeur g�n�ral de l’am�nagement, du logement et de la nature, responsable du programme n� 113 � Urbanisme, paysages, eau et biodiversit� ï¿½, minist�re de l’�cologie, de l’�nergie, du d�veloppement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des n�gociations sur le climat (MEEDDM),

- MM. Christophe NAUWELAERS et Patrick ROGEON, repr�sentants � d�veloppement durable ï¿½ au sein de l’Union Nationale des Syndicats Autonomes, (UNSA).