N� 1969
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ASSEMBL�E NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZI�ME L�GISLATURE
Enregistr� � la Pr�sidence de l'Assembl�e nationale le 14 octobre 2009
AVIS
pr�sent�
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES �CONOMIQUES SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n� 1946),
TOME IX
PLAN DE RELANCE DE L’�CONOMIE
PAR Mme Laure de LA RAUDI�RE
D�put�e.
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Voir le num�ro : 1967 (annexe 31)
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I.— LE PLAN DE RELANCE 7
A.— L’EFFORT DE L’�TAT POUR RELANCER L’�CONOMIE 7
B.— LA MISSION � PLAN DE RELANCE DE L’�CONOMIE � 9
1. La consommation des cr�dits 2009 9
a) Les cr�dits du plan de relance en dehors de la mission � plan de relance de l’�conomie � 9
b) �l�ments quantitatifs sur les cr�dits de la mission 9
c) �l�ments qualitatifs sur les cr�dits de la mission � plan de relance � 10
2. Les dotations budg�taires pour 2010 11
C.— LE SOUTIEN � LA TR�SORERIE DES ENTREPRISES 11
1. La justification des mesures visant � renforcer la tr�sorerie des entreprises et leur contexte politique 11
2. Le d�tail des mesures prises pour renforcer la tr�sorerie des entreprises 13
3. Les mesures envisag�es pour 2010 15
II.— LA MISE EN œUVRE DE LA LOI DU 17 F�VRIER 2009 POUR L’ACC�L�RATION DES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENT PUBLICS ET PRIV�S 16
EXAMEN EN COMMISSION 26
MESDAMES, MESSIEURS,
La mission qui fait l’objet du pr�sent avis budg�taire est atypique. Destin�e � soutenir temporairement l’�conomie, elle n’est pas p�renne mais appel�e � dispara�tre � l’issue de l’exercice budg�taire 2010. Clairement additionnelle par rapport au reste des d�penses de l’Etat, elle comprend des sommes qui sont soit destin�es � �tre transf�r�es � d’autres missions, soit directement vers�es � des op�rateurs, apr�s signature d’une convention d�finissant un cadre pr�cis de la d�pense.
Le travail d’�valuation de cette mission ne l’est pas moins.
En effet, il existe depuis plusieurs ann�es un consensus sur la n�cessit� de ma�triser la dette et les d�penses r�currentes de l’Etat, exprim� de mani�re embl�matique dans le rapport de la commission pr�sid�e par Michel P�bereau, pr�sident du conseil d’administration de BNP Paribas, intitul� Rompre avec la facilit� de la dette publique. Dans cette perspective, l’un des objectifs du travail budg�taire est de v�rifier que les d�penses de l’Etat n’augmentent pas inconsid�r�ment.
La crise �conomique a incit� le gouvernement � injecter des liquidit�s consid�rables dans l’�conomie, notamment � travers le plan de relance. Si les d�penses du plan doivent �tre efficaces, il est n�cessaire que les cr�dits vot�s soient rapidement consomm�s pour soutenir l’�conomie alors qu’elle en a encore besoin. C’est l’objectif un peu sp�cifique de ce travail d’avis budg�taire sur la mission � Plan de relance de l’�conomie �.
Votre rapporteure tient � saluer l’action efficace du ministre charg� de la mise en œuvre du plan de relance, Monsieur Patrick Devedjian, et de son �quipe. La transparence vis-�-vis du Parlement a �t� totale : des parlementaires ont �t� associ�s � la mise en œuvre du plan r�gion par r�gion ; des rapports trimestriels ont �t� transmis ; enfin, le ministre est venu pr�senter r�guli�rement son action. La mise en œuvre du plan est pilot�e avec succ�s.
Votre rapporteure souhaite aussi souligner que si l’essentiel des 30 milliards de d�penses du plan de relance est orient� vers l’investissement et les entreprises, les m�nages les plus modestes ont re�u un soutien financier � m�me d’amortir en partie les effets de la crise, 3 milliards d’euros leur ayant �t� consacr�s.
Cet avis budg�taire est enfin l’occasion de faire un premier bilan de l’application de la loi du 17 f�vrier 2009 pour l’acc�l�ration des programmes d’investissement publics et priv�s.
La mission � plan de relance de l’�conomie � s’inscrit dans le cadre d’un effort financier consid�rable de la part de l’Etat pour faire face � la crise �conomique et financi�re et n’en constitue qu’une partie.
D�COMPOSITION DE L’EFFORT BUDG�TAIRE DE L’�TAT
POUR FAIRE FACE � LA CRISE
Au total, ce sont pr�s de 45 milliards d’euros qui ont �t� inject�s dans l’�conomie :
- 33 milliards pour le plan de relance – 26 milliards annonc�es le 4 d�cembre 2008, 4 milliards de mesures sociale annonc�es le 16 f�vrier 2009 et 3 milliards pour le Fonds strat�gique d’investissement ;
- 4,6 milliards pour la loi TEPA ;
- 3,6 milliards pour la baisse de TVA dans la restauration ;
- 2,3 milliards pour le RSA et 0,5 milliard pour le revenu suppl�mentaire temporaire d’activit� ;
- 1,8 milliard pour l’imposition forfaitaire ;
- 0,3 milliard pour la revalorisation du minimum vieillesse.
Source : Lois de finances.
Il faut constater que ce soutien sp�cifique a contribu�, � cot� du jeu des stabilisateurs automatiques, � la forte hausse du d�ficit et, par voie de cons�quence, de l’endettement de l’Etat. Apr�s avoir augment� de dix points en 2009, le ratio d’endettement des administrations publiques devrait encore augmenter de pr�s de sept points en 2010.
RATIO D’ENDETTEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
Source : rapport �conomique, social et financier annex� au PLF pour 2010.
Mais comparativement aux autres pays occidentaux de taille comparable, la France a relativement bien r�sist� � la crise mondiale, ce qui est � mettre au cr�dit de la rapidit� de d�cisions et du bon choix d’actions du gouvernement pour la mise du plan de relance.
BAISSE CUMUL�E DU PIB EN 2008/2009
Source : Comptes nationaux.
La bonne performance fran�aise s’explique en effet par trois facteurs :
– des propri�t�s particuli�res de l’�conomie fran�aise : un retournement du march� immobilier moindre qu’� l’�tranger et la relative r�sistance du secteur financier et des exportations ;
– l’importance des stabilisateurs automatiques – c’est-�-dire de l’effet de lissage du cycle �conomique par les recettes et les d�penses publiques, contra-cycliques – en raison du poids de l’Etat en France, plus important qu’� l’�tranger ;
ABSORPTION COMPAR�E D’UN CHOC �CONOMIQUE EN POURCENTAGE
Source : Commission europ�enne.
– les d�penses additionnelles visant clairement � soutenir l’�conomie et dont les montant ont �t� rappel�s ci-dessus, avec au total un effort budg�taire compl�mentaire de l’Etat qui repr�sente 2,4 % du PIB contre 0,9 % en Italie, 1,5 % au Royaume-Uni, mais 3,6 % en Allemagne, 4,6 % en Espagne et 5,5 % aux �tats-Unis.
La mission � plan de relance de l’�conomie � ne figurait pas dans le projet de loi de finance initial pour 2009. Elle a �t� introduite dans le budget de l’Etat par la premi�re loi de finances rectificative pour 2009 du 4 f�vrier 2009. Des cr�dits ont �t� ajout�s ult�rieurement par la seconde loi de finances rectificative du 20 avril 2009.
Le dernier rapport au Parlement sur la mise en œuvre du plan de relance de l’�conomie permet de tirer un bilan tr�s positif de la consommation des cr�dits du plan de relance. En effet, au 25 septembre 2009, 22 milliards d’euros avaient d�j� �t� consomm�s pour 33 milliards ouverts.
Les meilleures performances sont dues � des mesures en dehors de la mission budg�taire � plan de relance de l’�conomie �. Les mesures qui contribuent le plus � la d�pense sont :
– les mesures fiscales qui ont d�pass� leur objectif (11 milliards consomm�s contre 9,9 milliards pr�vus) ;
– l’attribution anticip�e du fonds de compensation de la TVA aux collectivit�s territoriales s’engageant � continuer � investir (3,8 milliards consomm�s contre 2,5 milliards pr�vu) ;
– la r�duction de l’imp�t sur le revenu, avec 932 millions d’euros de d�penses pour 1,1 milliard budg�t�.
Les autres mesures hors mission � plan de relance de l’�conomie � sont moins avanc�es : les d�penses des entreprises publiques financ�es par le plan s’�l�vent � 1,2 milliard d’euros sur 4 milliards pr�vus.
b) �l�ments quantitatifs sur les cr�dits de la mission � plan de relance de l’�conomie �
Le bilan de la mission � plan de relance de l’�conomie � est un peu en retrait par rapport aux chiffres globaux. Sur les 13 et 12 milliards d’autorisations d’engagement (AE) et de cr�dits de paiement (CP) ouverts pour 2009, seuls 6,5 milliards d’AE et 4,6 milliards de CP ont �t� d�pens�s.
Les lignes budg�taires de la mission � plan de relance de l’�conomie � se r�partissent en trois programmes :
– le programme 317 � effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarit� �, qui est plut�t bien avanc� avec 1,8/1,4 milliard d�pens� en AE/CP sur 2,6/2,2 milliards ouverts soit 70 % environ de consommation ;
– le � programme exceptionnel d’investissement public �, qui est � moiti� d�pens� (2,7/1,2 milliards sur 4,1/2,7 milliards) ;
– le programme � soutien exceptionnel � l’activit� �conomique et � l’emploi �, moins avanc�, avec 1,9 milliard en AE/CP sur 6,5/7,5 milliards pr�vus, soit 30 % de consommation.
Les cr�dits peuvent �tre regroup�s autour de quatre th�matiques : le volet � investissement public � (programme 315), le volet � soutien aux entreprises � (programme 316), le volet � aide � l’emploi � (programme 316) et le volet � logement � (programme 317).
Concernant les investissements publics, un grand nombre de chantiers ont aujourd’hui �t� lanc�s. La principale difficult� rencontr�e par le Gouvernement concerne le plan campus et se traduit par une importante sous-consommation � l’action 2 du programme 315 (1 million d’euros d�pens�s en AE/CP contre 75 pr�vus).
Les mesures de soutien aux entreprises sont � la fois des mesures de renforcement de tr�sorerie (cf. ci-dessous), d’aide sectorielle (comme la prime � la casse), de soutien aux tr�s petites entreprises (exon�rations de charges sociales) et d’apport de fonds propres (fonds strat�gique d’investissement). La difficult� essentielle li�e � ces mesures, qui ont rencontr� un vrai succ�s, est de trouver des m�canismes de lissage permettant de les faire dispara�tre lorsqu’elles ne seront plus justifi�es �conomiquement, sans cr�er de choc de croissance n�gatif.
L’aide � l’emploi sera l’enjeu principal du plan de relance l’ann�e prochaine. Les fonds allou�s au fonds d’investissement social (FISO) ont en effet �t� largement sous consomm�s pour l’instant. Les dispositifs financ�s � destination des jeunes, des personnes au ch�mage partiel ou visant � la r�insertion professionnelle des ch�meurs devraient monter en charge rapidement.
Enfin, le volet � logement � a �t� un vrai succ�s. Les aides � la construction de logements sociaux, notamment, ont permis a minima de doubler le nombre de projets de construction dont le financement est boucl� par rapport aux ann�es pr�c�dentes. L’effet sur le secteur des entreprises du b�timent de ce surcro�t de projets devrait se faire sentir d�s l’ann�e prochaine.
Le plan de relance n’a pas vocation � �tre maintenu. Les dotations pr�vues pour 2010 expriment cet objectif avec 4,1 milliards d’euros en cr�dit de paiement contre 2,3 milliards en autorisation d’engagement, ce qui signifie qu’un peu moins de la moiti� des autorisations de d�penses (la diff�rence entre AE et CP) servira uniquement � payer les engagements d�cid�s cette ann�e. Il est important de noter que le reste des cr�dits a pour objet de reconduire des autorisations d’engagement pour des mesures pr�vues cette ann�e et devant se r�aliser l’ann�e prochaine, sans pouvoir servir � financer des mesures d’un nouveau type, et que l’essentiel des nouvelles autorisations d’engagement ne vise plus les entreprises mais l’emploi � travers le FISO.
Le d�tail des cr�dits pour 2010 est le suivant :
– 2 milliards pour le programme 315 dont 240 millions pour la prime � la casse dont le montant devrait n�anmoins �tre diminu�, 410 millions d’exon�rations de charges � l’embauche dans les tr�s petites entreprises, et 1,4 million pour le FISO ;
– 600/290 millions en AE/CP pour le programme 317, dont 101/10 millions en AE/CP pour le soutien � la construction et � l’accession sociale � la propri�t�, et 499/280 millions en AE/CP pour le revenu suppl�mentaire temporaire d’activit� :
– 1,45 milliard de CP uniquement pour le programme 315.
Le budget 2010 de la mission � plan de relance de l’�conomie � est donc essentiellement un budget de continuit� ; il est mod�r� ; et il est orient� vers les mesures de soutien � l’emploi.
1. La justification des mesures visant � renforcer la tr�sorerie des entreprises et leur contexte politique
Le d�veloppement des PME est important en raison du poids de ces entreprises dans l’�conomie fran�aise et des contraintes sp�cifiques auxquelles elles sont soumises. Comme le souligne un rapport r�cent du Conseil d’analyse �conomique, les PME repr�sentent 65 % de l’emploi dans les entreprises en France, dont 54 % pour les PME ind�pendantes.
R�PARTITION DE L’EMPLOI MARCHAND ET DE LA VALEUR AJOUT�E SELON LA TAILLE DES ENTREPRISES EN 2005
Source : Rapport du Conseil d’analyse �conomique sur le financement des PME, f�vrier 2009.
En p�riode de croissance, les PME fran�aises avaient d�j� des difficult�s pour emprunter, qui semblaient plus importantes que dans certains pays �trangers. Le rapport du CAE mentionn� ci-dessus conclut qu’� il semble […] exister des contraintes de cr�dit pour les PME fran�aises, qui t�moignent d’un mauvais fonctionnement du couple risque-rendement. L’ampleur de ces contraintes varie selon les �tudes, mais [elle] para�t sup�rieure aux ordres de grandeur des estimations r�alis�es aux Etats-Unis et au Royaume-Uni �. Le rationnement du cr�dit a d’ailleurs un impact plus important sur les PME puisque celles-ci ne peuvent, contrairement aux grandes entreprises, recourir aux march�s de capitaux pour se financer.
En p�riode de crise, les entreprises sont en outre soumises � des difficult�s de financement accrues. Les pr�visions des banques se d�gradent et celles-ci r�duisent leur niveau d’exposition au risque en r�duisant l’encours de cr�dits accord�s. L’absence de couverture des besoins de financement et de tr�sorerie peut conduire des entreprises rentables � moyen terme mais qui ont des difficult�s de financement � court terme � d�poser leur bilan.
C’est pourquoi, dans le cadre du plan de relance notamment, le gouvernement a engag� des mesures fortes afin de permettre aux entreprises, et notamment aux PME, de continuer � se financer.
Il est important de noter que cette action vient en compl�ment de :
– l’action men�e par le gouvernement � destination directe des banques, afin de lutter contre la crise financi�re, qui permet elle aussi d’�viter le rationnement du cr�dit ;
CHIFFRES CL� DE L’ACTION DE L’ETAT EN VERS LES BANQUES
- 320 Mds € : plafond de la garantie accord�e par l'Etat pour permettre aux banques de se refinancer
- 40 Mds € : plafond de la garantie accord�e par l'Etat pour renforcer les fonds propres des banques, ou prendre des participations au capital
- 3 � 4 % : pourcentage d'augmentation du montant total des cr�dits accord�s aux entreprises et aux particuliers sur lequel les banques se sont engag�es soit 75 milliards d’euros
Source : m�diateur du cr�dit.
– de mesures non budg�taires, notamment l’installation du m�diateur du cr�dit qui a pour mission de faciliter la r�solution des probl�mes de financement ou de tr�sorerie rencontr�es par les entreprises.
L’ACTION DU M�DIATEUR DU CR�DIT
- 17 490 entreprises ont saisi la m�diation du cr�dit depuis le lancement du dispositif
- 14 634 dossiers �ligibles, soit 84% des dossiers d�pos�s, ont �t� pris en charge par les �quipes de m�diation, repr�sentant 3,13 milliards d’euros d’encours de cr�dit trait�s en m�diation
- 12 173 dossiers sont d�sormais instruits et cl�tur�s (83% des dossiers �ligibles)
- dans deux cas sur trois avec succ�s (64,2%), ce qui confirme la stabilit� du taux de m�diation r�ussie en cumul du nombre de dossier depuis le lancement du dispositif
Le dispositif de m�diation du cr�dit aux entreprises a ainsi contribu� depuis son lancement � :
- conforter pr�s de 7 809 soci�t�s dans leur activit�
- d�bloquer 1,64 milliard d’euros de cr�dit, hors �crasement des dettes
- pr�server 155 689 emplois en France.
Source : rapport d’activit� du m�diateur au 20 octobre 2009.
Le plan de relance comporte, pour 2009, diverses mesures visant � renforcer la tr�sorerie des entreprises :
– des mesures fiscales qui ne sont pas dans la mission � plan de relance de l’�conomie � comprenant le remboursement anticip� des sommes dues au titre du cr�dit imp�t recherche, le report en arri�re des d�ficits d’imp�t sur les soci�t�s, l’amortissement acc�l�r� des investissements et la mensualisation des remboursements de TVA : ces mesures repr�sentent 11 milliards consomm�s sur 10 milliards budg�t�s, ce qui en montre le succ�s et l’impact majeur ;
– des mesures concernant les avances sur les march�s publics qui figurent dans la mission � plan de relance de l’�conomie �, et consistant � augmenter le taux d’avance de 5 % � 20 % : de janvier � ao�t, les avances sur march� public s’�levaient � 904 millions contre 336 l’ann�e pr�c�dente ; cependant, il semble que la mesure n’ait pas correspondu aux besoins des entreprises, qui n’auraient pas souhait� modifier leurs plans de gestion, et elle ne para�t pas avoir touch� les entreprises qui en ont le plus besoin – de ce fait, elle ne sera pas reconduite en 2010 ;
– des mesures destin�es � garantir des cr�dits bancaires et interentreprises, qui figurent eux aussi dans la mission � plan de relance �.
Les diff�rents dispositifs de garantie sont les suivants.
Le fonds de garantie � lignes de cr�dit confirm�es � s’adresse aux TPE/PME (moins de 250 salari�s) et entreprises de taille interm�diaire (ETI – moins de 5 000 salari�s) rencontrant des difficult�s de tr�sorerie non structurelles. Il a pour objet de garantir de lignes de cr�dit � court terme confirm�es pour 12 � 18 mois, avec un plafond fix� � 1,5 million pour les TPE/PME et 15 millions pour une ETI. La garantie apport�e par OSEO peut �tre de 50 % � 90 % selon les cas. Ce fonds permet donc de consolider � moyen terme une partie des besoins courants de tr�sorerie.
Le fonds de garantie � renforcement de la tr�sorerie � ob�it aux m�mes r�gles, mais il concerne des pr�ts � moyen terme (2 � 7 ans). Il permet pour sa part de transformer des autorisations de d�couvert en pr�ts � moyen terme, ou encore d’augmenter l’assiette de cr�dits pour honorer de nouvelles commandes.
Le dispositif CAP + a pour objet de garantir les cr�ances interentreprises que les assureurs cr�dits ne veulent plus couvrir, et pour lesquels le risque de d�faillance estim� de l’entreprise n’est pas trop �lev� (2 � 6 %).
Les sommes vers�es par l’Etat � OSEO et la CRR repr�sentent des fonds propres qui permettent de garantir un encours de cr�dit dont le montant est �gal � la somme vers�e multipli�e par le taux de d�faillance attendue. Au total, les plafonds de versements pour 2009 permettent de garantir 6 milliards d’euros d’encours de cr�dits pour OSEO et 5 milliards pour la CRR. En r�alit�, plus de 13 000 entreprises ont b�n�fici� de garanties de pr�t d’OSEO et 2,7 milliards ont �t� garantis, tandis que 19 000 entreprises ont b�n�fici� de CAP + pour un encours de 435 millions d’euros de cr�ances.
La proc�dure d’attribution des aides est relativement souple. Officiellement, ce sont les banques qui doivent saisir OSEO suite � une demande de cr�dit. Il arrive toutefois que face � un refus des banques, les entreprises saisissent directement OSEO, qui peut leur proposer de garantir les cr�dits dont l’entreprise a besoin. OSEO facture ses garanties en fonction de la notation de l’entreprise par la Banque de France.
Il est �trange dans ce contexte qu’il n’y ait pas d’articulation � sp�cifique � de l’action d’OSEO et du m�diateur du cr�dit.
La question du lissage des mesures fiscales constitue le premier probl�me. L’extinction des diff�rentes mesures de remboursement anticip�es des entreprises (cr�dit d’imp�t recherche et reports en arri�re des d�ficits d’imp�t sur les soci�t�s notamment) repr�sentera un choc de tr�sorerie n�gatif pour les entreprises.
La p�rennit� des mesures de garanties des cr�dits et cr�ances des entreprises constitue le second probl�me. La ligne budg�taire concern�e n’a pas de dotation pour 2010, mais des sommes pourront �tre transf�r�es � OSEO avant la fin de l’ann�e sur les cr�dits 2009 pour que les fonds continuent � �tre actifs. La suppression des fonds de garantie mentionn�s ci-dessus diminuerait les capacit�s dont disposent les entreprises pour couvrir leurs besoins de tr�sorerie ; cependant le maintien de taux de garantie exceptionnels � 90 % risque d’avoir des effets pervers en incitant les banques et les assureurs cr�dits et � ne pas faire leur travail d’�valuation des risques de d�faillance. Il faut noter que dans tous les cas, la garantie est factur�e par l’op�rateur public et est pay�e par les entreprises ; le co�t final de ces mesures pour l’Etat d�pend du taux de d�faillance final des entreprises dont les cr�ances ou les cr�dits ont �t� garantis.
La politique du Gouvernement � destination des entreprises se r�orientera d�s l’ann�e prochaine vers le renforcement des fonds propres. Le 5 octobre 2009, le Pr�sident de la R�publique a annonc� la mobilisation de deux milliards d’euros pour renforcer les fonds propres des entreprises, essentiellement � destination des PME. Un milliard d’euros sera confi� � OSEO pour financer des pr�ts participatifs, de longue dur�e (5 � 7 ans), sans garantie, � remboursement diff�r�, dont pourront b�n�ficier les entreprises de moins de 5 000 salari�s, pour un montant maximum de 3 millions d’euros. Le FSI recevra le milliard d’euros restant. Ces mesures, adapt�es � la faiblesse des fonds propres des PME, ne se traduisent pas dans la mission � plan de relance de l’�conomie � du projet de loi de finances pour 2010.
II.— LA MISE EN œUVRE DE LA LOI DU 17 F�VRIER 2009
POUR L’ACC�L�RATION DES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENT
PUBLICS ET PRIV�S
Les �l�ments qui suivent n’ont pas vocation � remplacer le contr�le d’application de la loi de 2009 pour l’acc�l�ration des programmes d’investissement en tant que tel. Ils permettent de dresser un premier bilan de l’�diction des textes d’application et de l’impact de cette loi, inscrite dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relance. Ils n�cessiteront d’�tre compl�t�s par un travail ult�rieur plus approfondi.
La loi de 2009 pour l’acc�l�ration des programmes de construction et d'investissement publics et priv�s comprend un ensemble de mesures de simplification des proc�dures dans le domaine de l'urbanisme et de la commande publique, notamment pour les contrats de partenariat, ainsi que diverses mesures visant � faciliter et encourager les investissements dans diff�rents secteurs de l'�conomie. L’ensemble de ces mesures concerne la relance de l’�conomie.
Dans le domaine de l'urbanisme, la loi comprend des dispositions qui visent � simplifier les r�gles de construction en mitoyennet� et la modification des plans locaux d'urbanisme. Elle permet aussi de lever certains freins proc�duraux dans la r�alisation d'op�rations d'int�r�t national (am�nagement de zones portuaires par exemple). D'autres mesures contribuent � la mise en œuvre rapide du volet logement du plan de relance en facilitant l'acquisition par les bailleurs sociaux de logements en VEFA, en simplifiant les proc�dures d'instruction de subventions pour la r�novation de logements par l'agence nationale de l'habitat ou encore en am�liorant les outils juridiques pour la construction de logements sociaux. Afin d'acc�l�rer la r�alisation des constructions, plusieurs articles visent � encadrer les d�lais de l'arch�ologie pr�ventive (d�lais de lancement et de r�alisation des op�rations de diagnostic et des fouilles) et augmentent les produits de la redevance d'arch�ologie pr�ventive pour renforcer les moyens des services qui op�rent ces diagnostics.
Pour les march�s publics, la loi pr�voit deux mesures de simplification qui font suite � celles prises par d�cret en d�cembre 2008. Elle autorise les assembl�es des collectivit�s territoriales � d�l�guer � leur ex�cutif la passation de march�s publics et supprime l'obligation de r�unir une commission d'appel d'offre pour les avenants pour les march�s publics de l'Etat.
Pour les contrats de partenariat publics priv�s, plusieurs dispositions ont �t� introduites afin de tenir compte de l’impact de la crise �conomique sur le d�veloppement de ces montages. Le texte permet ainsi le financement partiel des projets par les personnes publiques et �largit le r�gime de cession de cr�ance par la personne priv�e, dont l’exposition au risque d’ex�cution est maintenue. La loi all�ge les conditions de bouclage financier des offres au moment de leur remise.
La loi comporte aussi des mesures destin�es � faciliter les investissements dans plusieurs secteurs. La proc�dure de d�classement d'une installation hospitali�re est assouplie pour faciliter les restructurations d'h�pitaux et permettre de continuer l'exploitation pendant les travaux de r�am�nagement. Des dispositions juridiques sont prises pour faciliter la construction d'�quipements sportifs, dans la suite des recommandations du rapport de la commission � Grands stades 2016 �. Deux mesures concernent le d�ploiement des r�seaux de fibre optique, dans les r�seaux d'assainissement et ceux de transport d'�lectricit�. Le texte autorise �galement le gouvernement � prendre une ordonnance pour all�ger la proc�dure d'autorisation de certaines installations class�es au titre de l’environnement, ce qui permettra ainsi de renforcer les contr�les sur les installations les plus dangereuses.
Dans un contexte de crise �conomique, deux mesures ont �t� prises pour pr�server l'emploi. La premi�re vise � �viter les faillites en cascade d'entreprises en assouplissant les conditions de remises de dettes par les cr�anciers publics dans les proc�dures collectives. La seconde mesure permet l'entr�e en vigueur compl�te du r�gime de l'auto-entrepreneur introduit par la loi de modernisation de l'�conomie de 2008, notamment pour les professions lib�rales non r�glement�es et nouvellement cr��es.
Enfin, la loi permet au Gouvernement de lancer une modernisation de certains organismes agricoles, en regroupant l'ensemble des offices agricoles. Les proc�dures de paiement sont rationalis�es au travers de la fusion du CNASEA et de l’Agence unique de paiements.
Concernant les d�crets d’application, la loi d’acc�l�ration des programmes de construction et des investissements publics et priv�s n�cessite cinq d�crets d’application dont quatre ont d�j� �t� publi�s :
– article 2 : �l�ments pour lesquels la modification d’un PLU ou d’un POS peut �tre effectu�e selon une proc�dure simplifi�e (d�cret n�2009-179 du 18 juin 2009) ;
– article 14 : seuil en de�� duquel le financement d�finitif d’un projet doit �tre majoritairement assur� par le titulaire d’un contrat de partenariat (d�cret n�2009-987 du 20 ao�t 2009) ;
– article 16 : seuil des contrats � partir duquel les entit�s adjudicatrices peuvent recourir � la proc�dure n�goci�e avec mise en concurrence pr�alable (d�cret n� 2009-243 du 2 mars 2009) ;
– article 20 : conditions des remises de dettes par les cr�anciers publics pour les proc�dures collectives (d�cret n� 2009-385 du 6 avril 2009) ;
Le dernier projet de d�cret est actuellement en cours de consultation :
– article 9 : activit�s pour lesquelles des contrats de travail peuvent �tre conclus par l’�tablissement public en charge des diagnostics d’arch�ologie pr�ventive.
Par ailleurs, l’engagement avait �t� pris par le Gouvernement d’adopter un d�cret pour relever le seuil des enqu�tes publiques dites enqu�tes Bouchardeau. Un projet de d�cret qui rel�ve ce seuil financier de 1,9 � 3,7 millions d’euros est en cours de signature.
Article du projet de loi |
Mesures d’application |
Pratiques d’application (�l�ments transmis par le gouvernement) |
Observations (�l�ments transmis par le gouvernement) |
Art. 1 Cet article pr�voit que, jusqu'au 31 d�cembre 2010, les modifications d'un plan local d'urbanisme ayant pour objet d'autoriser l'implantation de constructions en limite s�parative ne donneront plus lieu � enqu�te publique |
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Art. 2 Cet article cr�� une proc�dure de modification simplifi�e pour les rectifications d'erreurs mat�rielles, ainsi que pour les modifications mineures des plans locaux d'urbanisme |
D�cret pour fixer la liste des �l�ments mineurs : publi� |
Le d�cret n� 2009-722 du 22 juin pr�cise les �l�ments pour lesquels la modification d’un PLU ou d’un POS peut �tre effectu�e selon une proc�dure simplifi�e. Il s’agit de la rectification d’une erreur mat�rielle, de l’augmentation, dans la limite de 20% , de certaines r�gles de constructibilit�, de la diminution des obligations de recul des constructions, de la diminution, dans la limite de 20%, de la superficie minimale des terrains constructibles, de la suppression des r�gles interdisant la mise en place de diverses installations ou proc�d�s de construction prot�geant l’environnement et de la r�duction de l’emprise ou de la suppression d’emplacements r�serv�s. |
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Art. 3 Cet article supprime le droit de pr�emption urbain et le droit de priorit� des communes sur les terrains compris dans le p�rim�tre d'une op�ration d'int�r�t national |
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Art. 4 Cet article autorise les organismes HLM � acqu�rir directement en vente en l'�tat futur d'ach�vement (VEFA) plus de 50 % d'une m�me op�ration immobili�re |
Cette possibilit� a �t� utilis�e dans le cadre du programme exceptionnel � 30 000 VEFA � lanc� le 1er octobre 2008 et qui s’est termin� en septembre 2009, les objectifs ayant �t� atteints. Cette op�ration a permis de d�bloquer plusieurs centaines d’op�rations de promoteurs qui �taient gel�es � l’automne 2008, pour construire plus de logements sociaux. |
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Art. 5 Cet article simplifie les avis donn�s par les commissions locales d'am�lioration de l'habitat |
Cette simplification de proc�dure est importante pour acc�l�rer l’octroi des aides de l’Anah. Elle �tait n�cessaire dans le cadre du plan de relance qui a confi� � l’agence la gestion d’un fonds sp�cifique de 200 M€ en 2009. Au 30 septembre 2009, 43 280 subventions avaient �t� attribu�es par l’Anah dans le cadre du plan de relance, en plus des aides classiques de l’Anah. |
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Art. 6 Cet article transfert aux maires de la d�livrance des autorisations pr�alables de changement d'usage des logements |
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Art. 7 Cet article donne la facult� � l'Etat de conclure des baux emphyt�otiques administratifs pour construire des logements sociaux |
De nombreux offices publics de l’habitat ont pris contact avec les services minist�riels pour examiner cette possibilit�. Les services centraux ont pr�par� un guide explicatif sur l’int�r�t de la mesure, qui sert de support pour des formations et est diffus� aupr�s des services de l’Etat et des bailleurs. |
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Art. 8 Cet article tend � ramener d'un mois � vingt-et-un jours le d�lai fix� pour la prescription d'un diagnostic arch�ologique, � fixer un d�lai de six mois pour l'engagement des op�rations arch�ologiques, et � fixer un autre d�lai de dix-huit mois, reconductible une fois pour leur ach�vement. En contrepartie, il rel�ve le taux de la redevance d'arch�ologie pr�ventive |
Le dispositif s’applique � toutes les op�rations pour lesquelles la convention (diagnostic) ou le contrat (fouilles) a �t� sign� post�rieurement � la loi. Except� pour les grands projets lin�aires qui pr�sentent un degr� de complexit� important, toutes les autres op�rations se d�roulent sans difficult� particuli�re. |
En plus de ces dispositions, une subvention exceptionnelle de 20 M€ a �t� attribu�e dans le cadre du plan de relance afin renforcer les moyens de l’INRAP et du FNAP. Ces cr�dits ont permis d’augmenter de 39% la capacit� op�rationnelle de l’INRAP d�di�e aux diagnostics (+141 ETPT). | |
Art. 9 Cet article pr�voit d’exp�rimenter des � contrats de fouilles � par l'INRAP |
D�cret pour pr�ciser les modalit�s d’application : en cours |
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Art. 10 Cet article permet � l'assembl�e d�lib�rante d'une collectivit� territoriale de d�l�guer � l'ex�cutif la passation des march�s publics sans limite de montant, pour la dur�e du mandat |
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Art. 11 Cet article oblige le Gouvernement � pr�senter, dans un d�lai de six mois, un rapport �tudiant les solutions permettant d'assurer aux entreprises un acc�s simple aux appels publics � la concurrence, tout en assurant la plus grande s�curit� juridique aux acheteurs publics |
Rapport : en cours |
La r�daction d’une enqu�te a �t� confi�e � la direction des affaires juridiques de Bercy, en liaison avec le centre d’analyse strat�gique. |
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Art. 12 Cet article de clarification r�dactionnelle distingue nettement l'op�ration de cession de cr�ances dans un contrat de partenariat, d'une part, de la notion d'acceptation de cr�ances, d'autre part. La cession de cr�ance � accept�e � est un m�canisme financier essentiel, car il permet � la personne publique de baisser le co�t de son projet en payant � la banque, de mani�re quasi irr�vocable, les travaux de construction achev�s et r�alis�s par le titulaire du contrat |
Cette clarification a satisfait l’ensemble des acteurs concern�s. Alors que la pr�c�dente version de l’article L. 313-29-1 du code mon�taire et financier faisait l’objet d’interrogations sur son interpr�tation, la r�daction actuelle ne pose plus de difficult� et est appliqu�e � l’ensemble des projets de contrats en cours. |
Une circulaire d’application de l’article 6 de la loi n� 2009-122 de finances rectificatives pour 2009 instituant une garantie de l’Etat et de la loi n� 2009-179 pour l’acc�l�ration des programmes de construction et d’investissements publics et priv�s, dans ces dispositions relatives aux contrats de partenariat, dat�e du 28 juillet 2009, est venue pr�ciser les articles de cette loi relatifs aux PPP et leurs modalit�s d’application. | |
Art. 13 Cet article pr�voit, pour 2009 et 2010, que les offres finales faites par les candidats � un contrat de partenariat puissent �tre pr�sent�es sans bouclage financier d�finitif. En revanche, le candidat retenu sera tenu de r�aliser son bouclage financier dans un d�lai de r�flexion fix� par la personne publique |
Le projet de contrat de partenariat relatif au regroupement des �tats-majors et services centraux du minist�re de la d�fense sur le site Balard exploite les nouvelles possibilit�s ouvertes par la loi. L’avis d’appel public � concurrence a �t� publi� le 5 juin 2009 et pr�voit la possibilit� pour les candidats de remettre une offre finale dont les modalit�s de financement pr�senteront un caract�re ajustable. Il en est de m�me pour l’ensemble des projets ferroviaires lanc�s par RFF, comme le projet Bretagne Pays de Loire (BPL). |
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Art. 14 Cet article donne la facult� � la personne priv�e de supporter tout ou partie du financement d'un contrat de partenariat |
D�cret pour fixer le seuil au dessus duquel le financement du projet peut n’�tre pas assur� par le titulaire du contrat : publi� |
Le d�cret n� 2009-987 du 20 ao�t 2009 relatif au seuil au-del�, duquel les contrats de partenariat pass�es par les collectivit�s territoriales ou leurs �tablissements publics peuvent ne pas �tre financ�s majoritairement par le titulaire du contrat de partenariat fixe le seuil � 40 M€ HT. Pour le projet Ballard, un financement partiel de l’Etat (cr�dits budg�taires) pour la seconde tranche de travaux est pr�vu. Pour le projet BPL, le financement devrait �tre assur� � 2/3 par les collectivit�s locales. |
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Art. 15 Cet article donne la facult� pour le titulaire d'un contrat de partenariat de recourir � des proc�dures d'expropriation |
Cette disposition va �tre utilis� pour plusieurs projets. Pour le projet BPL, le partenaire priv� pourra recourir � l’expropriation. |
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Art. 16 Cet article permet aux entit�s adjudicatrices (RFF, SNCF, EDF entre autres) utilisant les contrats de partenariat, de recourir � la � proc�dure n�goci�e classique �, comme n'importe quelle personne publique, pour tous les projets de moins de 5,15 millions d'euros, et � la � proc�dure n�goci�e sp�cifique � r�serv�e � ces entit�s pour les projets d�passant ce seuil |
D�cret pour fixer le seuil au-del� duquel l’usage de la proc�dure est possible : publi� |
Le d�cret n� 2009-243 du 2 mars 2009 d�finit le seuil � partir duquel les entit�s adjudicatrices peuvent recourir � la proc�dure n�goci�e avec mise en concurrence pr�alable. Cette possibilit� a �t� utilis�e par les entit�s adjudicatrices, telles que RFF pour le projet BPL. |
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Art. 17 Cet article pr�cise la notion de subvention pour les contrats de partenariat |
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Art. 18 Cet article assouplit les r�gles relatives au m�c�nat pour les monuments historiques |
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Art. 19 Cet article permet aux �tablissements publics de sant� de vendre des b�timents tout en continuant � les utiliser pendant une p�riode maximale de trois ans |
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Art. 20 Cet article vise � faciliter la remise de cr�ances de l'Etat aux entreprises en difficult� en supprimant sa subordination � un effort concomitant des autres cr�anciers |
D�cret pour fixer les conditions de la remise de la dette par les administrations : publi� |
Le d�cret n� 2009-385 du 6 avril 2009 pris en application de l’article L. 626-6 du code de commerce, d�finit les conditions des remises de dettes par les cr�anciers publics pour les proc�dures collectives. Ce d�cret a lev� 3 verrous � l’octroi de ces remises : - la n�cessit� d’une remise de dettes concomitantes par les cr�anciers priv�s. - le plafond de remises de dettes publiques � trois fois les montant accord�s par les cr�anciers priv�s - le plafond du taux de remise fix� au taux de remise moyen des cr�anciers priv�s. Au 30 septembre 2009, 151 demandes de remises de dettes avaient �t� adress�es et 29 remises accord�es. Le montant total des remises atteint 6 M€, soit un montant moyen de 208 K€. Ces remises �taient auparavant exceptionnelles et pour des montants tr�s inf�rieurs. |
Pour m�moire, cette mesure s’ajoute � d’autres mesures d’assouplissement des recouvrements de cr�ances publiques pour la p�riode de crise, telle que la suspension de l’inscription du privil�ge lorsqu’un plan d’apurement est d�cid�. |
Art. 21 Cet article vise � faciliter la r�alisation de grands �quipements sportifs, en cr�ant un bail emphyt�otique administratif � Equipement sportif �. En outre, il �largit aux d�l�gations de service public les dispositions en mati�re de contrats de partenariat permettant aux partenaires priv�s d'occuper des parcelles du domaine priv� de l'autorit� contractante, le cas �ch�ant pour une dur�e plus longue que celle du contrat de partenariat |
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Art 23 Cet article facilite l’installation des r�seaux de fibre optique dans les r�seaux publics affect�s � la distribution d'�nergie ou d'eau |
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Art 24 Cet article permet l’activation des c�bles optiques d�j� d�ploy�s par RTE |
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Art 25 Cet article pr�cise les conditions de la prolongation d'un an des concessions autorouti�res |
Des n�gociations ont �t� engag�es avec les soci�t�s autorouti�res mais un point de blocage est vite apparu sur le co�t de financement et le montant des travaux. Il a finalement �t� d�cid� en juillet de ne pas donner suite aux propositions des soci�t�s d’autoroute, jug�es insuffisantes d’un point de vue financier. Les discussions ont repris au mois de septembre mais il est peu probable qu’elles aboutissent avant la fin de l’ann�e. | ||
Art 27 Cet article habilite le Gouvernement � r�former par ordonnance les r�gles applicables aux installations class�es pour la protection de l'environnement |
Ordonnance : publi�e |
Ordonnance n�2009-663 du 11 juin 2009, relative � l’enregistrement de certaines installations class�es pour la protection de l’environnement (J.O du 12 juin 2009) et projet de loi ratifiant l’ordonnance susvis�e, n�1987, d�pos� sur le bureau de l’assembl�e nationale le 21 octobre 2009 |
La mise en œuvre de l’ordonnance n�cessite la publication de deux d�crets en Conseil d’Etat : un d�cret qui d�finit les conditions de mise en œuvre du r�gime d’enregistrement et un d�cret qui d�finit la nomenclature des installations class�es et les soumet � autorisation, � enregistrement ou � d�claration suivant la gravit� des dangers ou des inconv�nients que peut pr�senter leur exploitation. Le premier d�cret devrait �tre publi� prochainement suite � la consultation du conseil sup�rieur des installations class�es et le second est en cours de pr�paration. |
Art. 28 Cet article tend � ajouter les paysages parmi les int�r�ts pris en compte par le r�gime des installations class�es pour la protection de l'environnement |
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Art. 29 Cet article valide une proc�dure de remembrement li�e � la construction de l'A 28 en Indre-et-Loire |
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Art. 30 Cet article pr�voit l’information du maire par le pr�fet des demandes d’installations class�es jug�es recevables |
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Art. 34 Cet article exempte de la soumission � la commission d’avis d’appel d’offre les avenants concernant les march�s conclus par l’Etat, un �tablissement public de sant� ou un �tablissement public m�dico-social |
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Art. 37 Cet article pr�voit la fusion, par voie d'ordonnances, de l'Agence unique de paiement et du CNASEA et cr�ation de FranceAgriMer |
Ordonnance : publi�e |
Ordonnance n� 2009-325 du 25 mars 2009 relative � la cr�ation de l'Agence de services et de paiement et de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer. L’agence et l’�tablissement ont �t� cr��s et sont op�rationnels |
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Art. 38 Cet article permet la prise en compte de l'ensemble des titres de formation pour la reconnaissance des dipl�mes reconnus dans les Etats tiers |
� l’issue de la commission �largie (voir compte rendu analytique officiel de la r�union du mardi 27 octobre 2009), la commission des affaires �conomiques a examin� pour avis les cr�dits de la mission � Plan de relance de l’�conomie �, sur le rapport de Mme Laure de La Raudi�re, rapporteure pour avis.
Conform�ment � l’avis de la rapporteure, la Commission a donn� un avis favorable � l’adoption des cr�dits de la mission � Plan de relance de l’�conomie � pour 2010.
——fpfp——
� Assembl�e nationale